Met het aannemen van het July Framework door de Algemene Raad eind juli 2004 was de stemming bij de grote handelsmachten en het secretariaat van de Wereld Handels Organisatie triomfantelijk en was er vertrouwen dat de onderhandelingen na de nederlaag van Cancún weer op gang zouden komen. Na oktober dit jaar sloeg de stemming echter om en zijn de verwachtingen voor Hong Kong omlaag geschroefd.

(met redactioneel naschrift 27 november)

Nadat het July Framework [2] er bij de Algemene Raad van juli 2004 was doorgeramd, was de stemming bij de grote handelsmachten en het secretariaat van de Wereld Handels Organisatie (WTO) triomfantelijk. Dit tussentijdse akkoord was wat ze nodig hadden om de onderhandelingen na de ontsporing van de Vijfde WTO Ministeriële Conferentie in 2003 (Cancún, Mexico) weer op gang te brengen.

Deze stemming bleef tot september van dit jaar toen de pas benoemde directeur-generaal van de WTO, Pascal Lamy, vol vertrouwen aankondigde dat twee-derde van de Ronde afgerond moet zijn tijdens de Zesde Ministeriële Conferentie in Hong Kong [3]. In onderhandelingstermen: de vaststelling van 'volledige modaliteiten' [4] voor twee van de belangrijkste terreinen (landbouw en niet-agrarische markttoegang (NAMA)) en het op gang brengen van onderhandelingen op andere terreinen. Na de Algemene Raadszitting eind oktober en een serie van 'Green Rooms' [5] en andere informele bijeenkomsten die volgden [6], ging het zelfvertrouwen haperen.

Met volle kracht vooruit

Tijdens de Algemene Raadszitting van oktober hadden de grote handelsmachten het gevoel dat er weer vaart zat in de onderhandelingen. Zo keken de voorzitters van de onderhandelingscommittee's voor landbouw, NAMA en diensten er ook tegen aan.

De voorzitter van de landbouwonderhandelingen, Crawford Falconer, was ervan overtuigd dat de zaken de goede kant opgingen na de indiening van het (veelvuldig opgehemelde) aanbod van de VS om hun subsidies te verminderen. En omdat landbouw steeds het breekpunt in deze ronde was, betekende dat dat ook een kans op vooruitgang op andere terreinen. Zelfs Brazilië, de leider van de G20, die tijdens de top in Cancún tegen elke 'beweging' op landbouwgebied was, veranderde in een voorstander. De Braziliaanse ambassadeur kwalificeerde het voorstel van de VS zelfs als een "stap vooruit, hoewel nog voldoende" [7].
Stefan Johanneson, voorzitter van de NAMA-onderhandelingen, was "optimistic that there was beginning to be convergence around a Swiss [8] or Swiss-type formula." [7] Hoewel een groot aantal ontwikkelingslanden daar anders over dacht, werd dit gepresenteerd als vooruitgang.
Nu er bij landbouw en NAMA beweging werd opgemerkt, kreeg de voorzitter van het dienstenonderhandelingen, Fernando de Mateo y Venturini er ook vertrouwen in.

Aangezien de weg vóóruit ontdaan leek van allerlei snelheidsdrempels kondigde het WTO secretariaat aan dat de concepttekst voor de ministers [9] per 15 november klaar zou kunnen zijn (zie ook: 'Naschrift').

Een andere versnelling

Een paar dagen voor de langverwachte sluitdatum van 15 november leek de weg echter niet meer zo effen. De belangrijkste reden voor de verandering was het gebrek aan voortgang in de besprekingen die eerder die maand in London en Genève plaats hadden. De persverklaringen die daarover uitgebracht zijn, beschrijven het resultaat heel goed: "On Wednesday November 9 several key member countries of the World Trade Organization (WTO) said they have reached an impasse and had run out of time to reach agreement on a draft trade deal supposed to be finalized at a WTO December 13-18 conference in Hong Kong." [10]

In oktober werd nog aangekondigd dat de "onderhandelingen in beweging" waren; nu repten de WTO-lidstaten over het "her-ijken" van de verwachtingen voor de Hong Kong Top. Ofwel de verwachtingen moeten omlaag geschroefd worden.
De impasse was het resultaat van de ontoegeeflijkheid van de VS en de EU, en van hun extreme eisen aan ontwikkelingslanden. Terwijl de VS een aanbod deed voor landbouw dat weliswaar onvoldoende gevonden maar toch verwelkomd werd, zei de EU botweg tegen de ontwikkelingslanden dat ze niet méér van hen konden verwachten tenzij ze meer concessies zouden doen op gebied van NAMA en diensten.

De ontwikkelingslanden waren echter vastberaden en eisten van de VS en de EU aanzienlijke reducties van subsidies alvorens te overwegen om te gaan snijden in hun industriële tarieven. "Clearly, there is a divide between those seeking high ambition in NAMA and services such as the United States and the EU and mostly developing countries seeking a "balanced" agenda cutting across all facets." [11]

Er tekende zich onmiskenbaar een gebrek aan consensus af voorafgaand aan de WTO-top in Hong Kong. In een poging om een mislukking à la Cancún te voorkomen, veranderde de WTO van taktiek en verklaarde dat Hong Kong slechts een pit-stop is op de weg naar de afsluiting van de Doha Ontwikkelings Ronde. Zelfs al zal er in Hong Kong geen vooruitgang geboekt worden en geen beslissing vallen, dan nog zou dat niet moeten worden aangemerkt als een falen van de WTO.
Er wordt nu zelfs gesproken over het houden van twee Ministeriële Conferenties in 2006. Een in maart, om de modaliteiten goed te keuren [4] en een aan het eind van 2006 om de Doha Ronde af te sluiten. Ondanks tekenen van het tegendeel, is de WTO blijkbaar nog steeds overtuigd dat afsluiten van de ronde in 2006 mogelijk is [12].

Nieuwe regels verzinnen tijdens het proces

En waarom zou de WTO geen vertrouwen meer hebben in een afronding in 2006 nu het 'de manier waarop de dingen gaan' zodanig veranderd heeft dat het past in haar plan. Sinds de overname van het roer van de WTO door Pascal Lamy, de voormalige handelscommissaris van de EU, zijn er veel belangrijke veranderingen doorgevoerd.

Lamy gaf aan dat hij als directeur-generaal zelf de concepttekst voor de ministers zal opstellen en die in Hong Kong zal aanbieden "onder eigen verantwoordelijkheid." Tot nu toe was dat de taak van de voorzitter van de Algemene Raad. Ook de voorzitters van de onderhandelingscommittee's nemen het niet zo nauw met hun mandaat en volgen de werkwijze van Lamy [13].
Het consensusproces van de WTO is onder Lamy's toezicht geherdefinieerd [14]. Consensus is blijkbaar niet langer nodig voor de voorzitter van een onderhandelingscommittee om bepaalde passages in een concepttekst op te nemen. Protesterende lidstaten die vervolgens de verwijdering eisten van die passages werd botweg verteld dat dat alleen kon indien daarvoor consensus bestaat... Dit leidde tot grote verontwaardiging bij delegaties van ontwikkelingslanden [15] en maatschappelijke groepen.

Diverse informele, exclusieve vergaderingen die voorheen geen deel uitmaakten van het officiële WTO-proces - zoals de 'Super Green Room' of 'mini-ministerial' [16] van 8 en 9 november - zijn door Lamy "geïntegreerd". Ze vonden plaats in het WTO-gebouw in Genève en hij trad op als voorzitter. Het secretariaat, dat verondersteld wordt als niet-partijdige facilitator van onderhandelingen tussen WTO-lidstaten op te treden, neemt nu plaats in de chauffeursstoel. Lamy lijkt vastbesloten om de ronde af te sluiten door middel van zo veel Ministeriële Conferenties als hij nodig acht.

Gooi de pit-stop dicht!

Nu de verwachtingen voor Hong Kong omlaag geschroefd zijn en ontwikkelingslanden geneigd lijken gezamenlijk de druk voor het verder openen van markten te weerstaan, moeten maatschappelijke groepen, sociale bewegingen en handelsactivisten zich met volle kracht inzetten. De onderhandelingen bevinden zich nu in een pat-stelling en een actieve inzet kan helpen voorkomen dat er een deal gesloten wordt in Hong Kong en daarna. De tijd is rijp om de druk op de nationale regeringen te verhogen en om op luide wijze duidelijk te maken dat deze ronde niets van doen heeft met ontwikkeling.
Maatschappelijke groepen en sociale bewegingen zouden tijdens deze Zesde Ministeriële Conferentie moeten uitzwermen over Hong Kong en de hoofdsteden van de WTO-lidstaten om vooruitgang te verhinderen zodat de Doha handelsronde niet afgesloten kan worden.

NASCHRIFT (red.):

Op zaterdag 26 november kwam de langverwachte eerste versie van de concepttekst voor de ministers uit. De inleiding suggereert dat de lidstaten tussen nu en de Algemene Raadszitting van 1 en 2 december 'intensief geconsulteerd' zullen worden om een bijstelling van deze eerste versie mogelijk te maken. Op woensdag 30 november zal de concepttekst centraal staan tijdens de zitting van de WTO-stuurgroep, het Trade Negotiation Committee.
Er zijn mij nog geen analyses bekend van maatschappelijke groepen of activisten, daarom meld ik hier alleen titel en vindplaats: "Doha Work Programme: Preparations for the Sixth Session of the Ministerial Conference, Draft Ministerial Text" (november 2005; kenmerk: JOB(05)/298 26) (link).

Uit diverse perberichten en officiële verklaringen lijkt de spanning binnen de WTO-gelederen op te lopen en is er een kans dat de top in Hong Kong uitdraait op een harde confrontratie. De VS en de EU zetten nog steeds in op een maximaal resultaat (zie bijvoorbeeld noot 12) en zijn niet van plan toe te geven. Lamy lijkt hen daarin te ondersteunen, maar loopt daarbij de kans zijn hand te overspelen.
Tijdens een videodiscussie op 23 november, waarin hij aangaf wat zijn inzet is in Hong Kong, kreeg hij veel kritiek te verduren. Voor een gehoor van Afrikaanse ministers en gedelegeerden zei hij dat de top behalve afspraken over landbouw, NAMA en diensten een 'ontwikkelingspakket' (medicijnen/TRIPs, katoen, voorkeursregeling, aid-for-trade) moet opleveren. De aanwezige Afrikaanse gedelegeerden en analysten kwalificeerden dit echter als een PR-stunt temeer omdat Lamy geen garantie geeft dat zo'n pakket leidt tot daadwerkelijke veranderingen. De opmerking van Lamy dat de rijke landen hun landbouwsubsidies mogen verhogen indien de Doha Ronde niet succesvol wordt afgesloten in 2006 werd opgevat als een bedreiging. Ook zijn opmerking dat de landen van de Afrikaanse Unie in Hong Kong slechts prioriteit kunnen toekennen aan een paar onderhandelingszaken riep kwade reacties op. Zie: "African Ministers have 'interactive session' with Lamy, Amorim and US," Martin Khor (Third World Network), van 24 november 2005 (link).

Noten:
[1] Dit artikel is voornamelijk gebaseerd op "From finish line to pit stop: why the WTO is now changing gears," van Mary Lou Malig (in: "Focus: On the Road to Hong Kong", nr 1, van 24 november 2005) (link). Marylou Malig coördineert de handelscampagne van Focus on the Global South. Vertaling, bewerking, en aanvullingen: Rob Bleijerveld.
Een andere, meer gedetailleerde analyse van de stand van zaken is: "Geneva Update - Letting go of expectations: but keeping the game in play," door Alexandra Strickner en Carin Smaller (TIP/IATP), van 23 november 2005 (link). Deze analyse gaat dieper in op de problemen bij de onderhandelingen over Landbouw, niet-agrarische markttoegang (NAMA) en Diensten.
[2] Het July Framework werd afgesloten tijdens de Algemene Raadszitting van de WTO op 31 juli 2004 en voorziet in een handelingskader voor verdere liberaliseringsbesprekingen over (vooral) Landbouw, NAMA, Diensten, Regels en Ontwikkeling. Zie ook: "WTO 'eindelijk' weer op gang na Cancún-debacle - Raamakkoord strijdig met ontwikkelingsdoel van Doha Ronde," door Rob Bleijerveld, WTO.ZIP nieuwsbrief nr 47, van 11 augustus 2004 (link)
[3] Pascal Lamy's volledige verklaring is te vinden op link
[4] Modaliteiten: methode die gehanteerd wordt in onderhandelingen.
[5] 'Green Room' refereert aan informele, geheime vergaderingen die meestal in de schaduw van formele WTO-bijeenkomsten gehouden worden. Dit soort vergaderingen vindt vaak plaats tijdens Ministeriële Conferenties.
[6] Het gaat om talrijke, besloten vergaderingen in Zürich, London en Genève rondom een kern van lidstaten bestaande uit de VS, de EU, Brazilië en India (ook wel: "de nieuwe Quad"). Daaronder zijn de bijeenkomsten van de "Five Interested Parties" (de vier plus Australië), de "nieuwe Quad-plus-een" (de vier plus Japan) en de "Super Green Room" (de vier plus meerdere andere 'belangrijke' lidstaten, zie ook noot 4).
[7] "'The negotiations are in motion' - The US proposal on Agriculture seen as source of momentum," Geneva Update nr 2, Focus on the Global South, van 18 oktober 2005 (link).
[8] Dit is een harmoniserende tariefreductieformule die uitgaat van één enkele mathematische formule met als resultaat een smalle bandbreeedte van eindtarieven.
[9] Een concepttekst (idealiter met tussen vierkante haken de passages waarvoor tot dan toe geen consensus bestaat) op basis waarvan de ministers van de WTO-lidstaten geacht worden in Hong Kong te onderhandelen, met een ministeriële slotverklaring als resultaat.
[10] "Trade talks at a standstill: good for people and planet." persverklaring van Friends of the Earth Europe, van 11 november 2005 (link).
[11] "A Less Ambitious Hong Kong Conference," Washington Trade Daily, 9 november 2005 (link).
[12] Ondanks de slechte vooruitzichten zetten de handelsministers van de VS en de EU in op een maximaal resultaat voor modaliteitsafspraken in Hong Kong. Er blijkt een Plan B voor Hong Kong te bestaan: diverse tussentijdse vergaderingen van de nieuwe Quad plus Japan, en een ingelaste Ministeriële Conferentie begin 2006. Zie ondermeer: "Mandelson blames trading partners for sluggish pace of trade talks," door Finfacts Team, 23 november 2005 (link); en "U.S. Wants WTO Ministerial Meeting After Session in Hong Kong - USTR Portman cites need to keep pressure on to finish negotiations in 2006," door Bruce Odessey van 23 november 2005 (link).
[13] Voor een uitgebreide analyse hiervan, zie: "Mood of uncertainty in WTO on production of Ministerial text and process," door Martin Khor (Third World Network), van 16 november 2005 (link).
[14] Mogelijk liggen de herstruktureringsvoorstellen van oud WTO-voorzitter Peter Sutherland van 17 januari dit jaar ten grondslag aan deze en andere wijzigingen. Zie: "'Toekomst van de WTO' - een controversieel rapport," WTO.ZIP nieuwsbrief nr 52, van 18 maart 2005 (link).
[15] Zo werd De Mateo tijdens een informele bijeenkomst op 24 oktober door een aantal landen scherp bekritiseerd wegens zijn weigering om bepaalde elementen uit de tweede concepttekst voor diensten te schrappen. Namens vijf ASEAN-landen zei Maleisië: "As such we do not anticipate a go-ahead of any text unless there was complete commitment from all Members." En namens de Afrika Groep verklaarden Barbados, Jamaica en Rwanda dat de nieuwe paragraaf in Mateo's tekst over een plurilaterale benadering herschreven moet worden om duidelijk te maken dat het hier gaat om een vrijwillig en geen verplichtend proces. Zie: "New Services draft meets with resistance." door Goh Chien Yen (Third World Network), van 24 november 2005 (website).
[16] Bijeenkomsten met het volgende deelnemersprofiel: delegaties van de VS, de EU, de G10-groep, een aantal leden van de CAIRNS- en de G20-groep, en een enkele vertegenwoordiger van de armste ontwikkelingslanden.

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Mary Lou Malig/ Focus.)