ImageIn Potsdam, een stad bij Berlijn met een historische symboliek wat betreft onderhandelingen, zijn de vier belangrijkste landen binnen de WTO bijeengekomen. Maar al halverwege de zes dagen die voor de onderhandelingen uitgetrokken waren, werd op 21 juni besloten de besprekingen verder voor gezien te houden. Het oorspronkelijke doel was om de onderhandelingen over de uitvoering van de zogenaamde Doha-ontwikkelingsronde, die de WTO momenteel verlamt, vlot te trekken. Volgens waarnemers zou deze mislukking wel eens de doodsteek voor de gehele WTO kunnen betekenen. Martin Khor legt uit waarom

 

(Dit is een vertaling en bewerking van het artikel Clash of positions and paradigms that led to G4 collapse van Martin Khor, Third World Network, (Genève, 22 June 2007 [1]) vertaling: Rob Bleijerveld)

Meteen na het afbreken van de G4-besprekingen in Potsdam kunnen al enkele interessante conclusies worden getrokken over wat er gebeurde en waarom.

Ten eerste veranderden de onderlinge relaties tussen de vier (de VS, de EU, India en Brazilië).

De VS en de EU zochten eerst toenadering tot elkaar op het gebied van landbouw en trokken toen samen op door zware druk uit te oefenen op de twee ontwikkelingslanden voor (grotere) markttoegang voor industriële goederen (NAMA). Tot dan toe had de EU de VS steeds onder druk gezet om diens overkoepelende handelsverstorende steun (overall trade distorting support - OTDS) te verminderen, terwijl de VS van de EU het verder omlaag brengen van haar landbouwtarieven eiste.

In Potsdam bood de VS aan om een plafond van 17 miljard dollar aan te brengen voor zijn OTDS (hetgeen hoger is dan de 15 miljard dollar waar de EU om vroeg en de 12 miljard dollar die de G20 eiste). De EU bood een gemiddelde reductie van haar landbouwtarieven aan van 50% (lager dan de eis van 54% van de G20 en ver beneden de 60% die de VS eerder eiste). De EU en de VS konden zich vinden in elkaars "ambitieverlaging" en waren ze bereid "elkaars zonden te vergeven". Aansluitend oefenden ze gezamenlijk zware druk uit op India en Brazilië over NAMA en op India over Speciale Producten (SP).

In hun verklaringen beweerden de VS en de EU dat ze erg "buigzaam" zijn geweest en dat dat niet van India en Brazilië kan worden gezegd. De twee ontwikkelde landen probeerden het afbreken van de besprekingen in de schoenen van de twee ontwikkelingslanden te schuiven. En het afschuiven van de schuld gaat nog steeds door, getuige uitspraken van het hoofd van de Noordamerikaanse onderhandelingsdelegatie bij de WTO, Susan Schwab, waarin deze volhield dat dit "geen Noord-Zuid breuk" is, en van de Europese handelscommissaris Peter Mandelson die zei, dat dit "geen Noord-Zuid ontknoping" is.

Een andere visie bracht de Braziliaanse minister voor buitenlandse zaken Celso Amorim naar voren in zijn persconferentie na het mislukken van de Potsdam-onderhandelingen: "Eigenlijk is hier sprake van een Cancún II waarin twee ontwikkelde landen elkaar vonden in een gemeenschappelijk ambitieniveau dat voor beiden comfortabel is. Ze verlaagden hun ambitie wat betreft de OTDS en de toegang voor landbouwproducten tot de markten in ontwikkelde landen terwijl ze hun hoge ambitie behielden voor NAMA, Special Products en op andere terreinen. Wij kwamen tot de conclusie dat we bezig waren te vallen en niet met het bevorderen van een Ontwikkelings Ronde.

Amorim duidde hiermee op de afspraak over landbouw die de EU en de VS aan de vooravond van de ministertop in Cancún van september 2003 maakten. Die afspraak leidde tot grote onsteltenis bij Brazilië (die kort tevoren nog met de VS en de Cairns Group samenwerkte om de EU te pressen zijn tarieven te verlagen) en India (die met de EU dacht te kunnen samenwerken om de WTO zo ver te krijgen een meer gematigde benadering van tariefreducties te accepteren).

Ook in de slotfase van de Uruguay Ronde-onderhandelingen vonden de EU en de VS elkaar. Ze tekenden het Blair House Akkoord over landbouw en vergaven elkaars zonden. Daarna gingen ze gezamenlijk verder totdat de ontwikkelingslanden hun weerstand tegen de introductie van nieuwe akkoorden voor diensten en intellectueel eigendom in WTO-verband opgaven.

De samengang van de EU en de VS, neergelegd in hun landbouwverklaring van augustus 2003, noopte India en Brazilië tot het terzijde schuiven van hun verschillen. Het zette hen niet alleen aan tot het innemen van een gemeenschappelijke visie over landbouw, maar ook tot de vorming van de G20.

De tweede conclusie is dat met de toenadering tussen EU en VS de ontwikkelingslanden weinig tot niet zullen profiteren van de "verlaagde ambitie" van de landbouwreuzen.

Centraal punt van het Doha Programma was het afronden van de niet afgewerkte agendapunten en de afschaffing (of tenminste een substantiële vermindering) van de landbouwsubisides van de ontwikkelde landen. Voor het eerst sinds oktober 2005 deed de VS in Potsdam een nieuw aanbod voor de toegelaten OTDS. Het bod van oktober 2005, een plafond van 23 miljard dollar, was echter niet acceptabel voor de andere partners, deels omdat de toegepaste OTDS in de VS in 2005 al 19,7 miljard dollar bedroeg.

Maar de 17 miljard dollar die in Potsdam werd genoemd, was in de ogen van Brazilië en India in het geheel niet toereikend, en dat is ook terecht. De Indiase handelsminister vertelde de pers dat de Amerikaanse toegepaste OTDS in 2006 slechts 10,8 miljard dollar bedroeg. Hij merkte op: "Het aanbod van 17 miljard dollar is ruim 50% boven dat van het huidige toegepaste niveau. Dat is niet te billijken, de logica ervan is ver te zoeken. Dit valt niet te corrigeren."

Nadat de Potsdam-besprekingen mislukten, probeerde de VS zijn 17 miljard dollar-aanbod te rechtvaardigen. De Amerikaanse staatssecretaris voor landbouw Mike Johanns deelde de pers mee: "Dit is een daadwerkelijke vermindering, dit gaat ons pijn doen, het zal leiden tot een verandering in de wijze waarop we het landbouwbeleid uitvoeren, het komt neer op minder steun. Noordamerikaans delegatiehoofd Schwab zei dat indien het OTDS-niveau dat de VS nu aanbiedt in de afgelopen 9 jaar zou zijn toegepast, dit zou hebben geleid tot reducties in vijf tot zeven van die jaren. "In de meeste jaren was er sprake van echte reductie. De VS heeft zich enorm flexibel opgesteld," aldus Schwab.

Wat de minister zei is slechts gedeeltelijk waar. In vijf recente jaren was de toegepaste OTDS in de VS meer dan 17 miljard dollar (1999, 2000, 2001, 2004 en 2005). Maar ze vergat er bij te zeggen dat het OTDS-niveau bij de start van de implementatieperiode van de Uruguay Ronde heel veel lager was, namelijk 7 miljard dollar.

Het simulatierapport voor binnenlandse landbouwsteun (JOB(06)/151 van 22 mei 2006) dat samengesteld werd door Canada laat zien dat de toegepaste OTDS van de VS in 1995 7,7 miljard dollar was, in 1996 7,1 miljard dollar en in 1997 7 miljard dollar. Daarna schoot het omhoog naar 15,1 miljard dollar in 1998, 24,3 miljard dollar in 1999, 24,1 miljard dollar in 2000, 14,9 miljard dollar in 2002 [3], 10,2 miljard dollar in 2003, 18,6 miljard dollar in 2004 en 19,7 miljard dollar in 2005.

Het aanbod van een plafond van 17 miljard dollar betreft geen echte afname, zeker als dat wordt vergeleken met de niveaus van 1995-1997. En het staat tevens een grote hoeveelheid "water" toe [2] als men uit gaat van een niveau van 10,8 miljard dollar voor 2006. In elk geval heeft de Indiase minister er verschillende keren terecht op gewezen - en hij herhaalde dit ook tijdens zijn Potsdam-persconferentie - dat het bij binnenlandse landbouwsubsidies om strukturele weeffouten gaat die helemaal niet zouden moeten zijn toegestaan, net zoals de door de WTO verboden industriële subsidies. "Deze weeffouten hebben geen ruilkoersen", aldus Kamal Nath. Wat hij bedoelde was dat de EU en de VS hun binnenlandse subsidies zouden moeten verwijderen en ook zonder daarvoor een tegendienst te vragen. Het gaat namelijk om strukturele weeffouten en ze kunnen niet worden geplaatst in een rekenkundige vergelijking die van de ontwikkelingslanden vraagt om te "geven."

Nu dan de derde conclusie. De EU en de VS geven ten onrechte de schuld van het G4-debâcle aan de twee onbuigzame ontwikkelingslanden die niet bereid zouden zijn geweest iets terug te geven voor hun genereuze aanbod.

Maar het aanbod van de EU en de VS was alles behalve genereus. Zo beweerden ze steeds dat ze landbouw al tijdens de Uruguay Ronde liberaliseerden (in ruil waarvoor ze van de ontwikkelingslanden gedaan kregen dat GATS (handel in diensten) en TRIPS (handel in intellectueel eigendomsrecht) werd opgenomen in het WTO-systeem).

De ontwikkelingslanden kwamen er later achter dat deze claim van landbouwliberalisering loutere bluf is, want het Landbouw Akkoord van de WTO bood hen vele sluipwegen om hun binnenlandse subsidiestromen niet alleen voort te zetten maar zelfs te vergroten.

En de sluipwegen zijn nog steeds intact. Zelfs bij een eventuele verlaging van de toegestane OTDS-niveaus tot beneden hun huidige toegepaste niveaus kunnen de EU en VS nog steeds hun toevlucht zoeken tot de zogenaamde "niet-handelsverstorende" subsidies in de "Groene Box." Chakravarthi Raghavan, die de WTO-ontwikkelingen vele jaren volgt, zegt daarover: "Netto bieden de EU en de VS niets, en in ruil voor dit nul-offer proberen ze bloed af te tappen van de ontwikkelingslanden door te eisen dat die snijden in hun industriële tarieven, hun landbouwtarieven en ook op het gebied van diensten."

"De ontwikkelingslanden", zo stelt Raghawan, "hebben wel driemaal dezelfde prijs betaald. Eenmaal in Punta del Este, bij de lancering van de Uruguay Ronde. Een tweede keer in Marrakesh door zich op voorhand te binden aan nieuwe verdragen (TRIPS, GATS, en een serie van nieuwe GATT-regels [4]) in ruil voor de toezegging van de ontwikkelde landen dat die hun handel in landbouwproducten op de lange termijn ondergeschikt zouden maken aan de GATT-regels. En de derde keer was in Doha, toen verdere concessies werden gedaan over GATS, NAMA en meer. En nu wordt van hen verlangd de prijs voor de vierde keer te betalen!"

In Potsdam stonden de VS en de EU er op dat Brazilië en India zouden toestemden in een coëffiënt van 18 voor de "Zwitserse formule" in NAMA. Voor landen met een gemiddeld tariefniveau van 30% voor industriële goederen betekent dit dat hun industriële importtarieven gemiddeld met 63% dalen. De ontwikkelde landen gaven zichzelf een coëffiënt van 10 hetgeen neerkomt op een gemiddelde daling van slechts 28% voor de EU, 24% voor de VS en 19% voor Japan.

Image

Vergelijk de eisen van de ontwikkelde landen ook met de 50% gemiddelde reductie voor landbouw die de EU in Potsdam aanbood. Bij het stellen van een vraag aan de Europees handelscommissaris Peter Mandelson in Potsdam wees een journalist op de dubbele standaard die door de EU wordt gehanteerd (dat ontwikkelingslanden in NAMA met 63% zouden moeten snijden terwijl de EU op landbouwgebied slechts een 50%-reductie aanbood). Mandelson antwoordde: "U verwart percentage-reducties met reducties in absolute getallen, dat is een geheel ander concept. Wat wij van de ontwikkelingslanden vragen te doen, is niet onredelijk."

Dit antwoord toont aan dat de ontwikkelde landen de besprekingen over landbouw willen voeren in termen van percentages die door iedereen gemakkelijk begrijpt, terwijl ze de NAMA-onderhandelingen in termen van een Zwitserse formule en coëffiënten voeren die de omvangrijke reducties verbergen die ze eisen van de ontwikkelingslanden. En deze reducties zijn veel omvangrijker dan de reducties in NAMA, en ook in landbouw, die de ontwikkelde landen zelf bereid zijn te accepteren.

Ten slotte kan ook de conclusie worden getrokken dat de VS en de EU aan de ene en India en Brazilië aan de andere kant vanuit twee verschillende en tegenstrijdige paradigma's opereren hetgeen uiteindelijk leidde tot de ineenstorting van de G4-besprekingen en misschien van de G4 zelf.

De Amerikaanse onderhandelaars stelden zich het genereren van "nieuwe handelsstromen" als hoofddoel. Hiermee bedoelden ze dat de ontwikkelingslanden dusdanig diep zouden moeten snijden in hun "gebonden importtarieven" [5] dat die ver onder het niveau van de huidige toegepaste of werkelijke tarieven uitkomen.

Wat de VS en de EU willen, is dat hun ondernemingen meer toegang tot de landbouw-, industrie- en dienstenmarkten van de ontwikkelingslanden krijgen. Maar dit kan niet worden gelijkgesteld aan ontwikkeling of aan de Ontwikkelings Ronde. Schwab probeerde zich uit deze duidelijke tegenstrijdigheid te redden door tegen de pers te zeggen, dat "het uitgangspunt is dat handelsovereenkomsten nieuwe handel zouden moeten genereren en mensen uit de armoede verheffen. Dat is waar voor de Doha Ronde, maar helaas zal dat wat we hier vandaag hebben geen nieuwe handel genereren". Karan Bhatia, plaatsvervangend hoofd van de Noordamerikaanse onderhandelingsdelegatie bij de WTO, vertelde de BBC: "De VS en de EU waren klaar om concessies te doen maar India en Brazilië waren dat niet. De hoofdeis van de VS is nieuwe handelstromen, maar zij waren niet bereid die in te willigen." En Mandelson zei: "We waren niet in staat om commercieel belangrijke tariefwijzigingen van de ontwikkelingslanden te verkrijgen als een redelijke tegenprestatie tot wat wij inzetten bij de Ronde."

Op vele manieren gaat de argumentatie van de EU en de VS mank. Ten eerste kan niet worden beweerd dat het snijden van tarieven in ontwikkelingslanden ontwikkeling oplevert - hoewel het wel meer markttoegang kan opleveren voor ondernemingen uit de ontwikkelde landen. Ten tweede, zoals Kamal Nath al zei, houdt een Ontwikkelings Ronde in dat er in de markten van de ontwikkelde landen nieuwe handelsstromen worden gegenereerd voor de ontwikkelingslanden, en niet andersom. "De inhoud van ontwikkeling geeft duidelijk aan wie de gevers zijn en wie de ontvangers in deze Ontwikkelings Ronde. Nu zijn (met de eisen van de rijke landen) de gevers ontvangers geworden en de ontvangers zijn de gevers geworden." Ten derde negeert het volhouden dat de ontwikkelingslanden de tarieven moeten verlagen tot beneden hun huidige toegepaste tarieven het feit dat vele ontwikkelingslanden, waaronder India en Brazilië, in recente jaren zelf al substantiële liberaliseringen hebben doorgevoerd waardoor hun toegepaste tarieven al beduidend lager liggen dan de gebonden niveaus.

In de WTO wordt erkend dat landen die autonome liberaliseringen uitvoeren "krediet" zouden moeten krijgen. In feite hebben deze landen al "nieuwe handelsstromen" gegenereerd door de verlaging van hun toegepaste tarieven. Maar in plaats van deze landen krediet te verschaffen of te bedanken voor hun akties zijn, proberen de EU en de VS hen juist te bestraffen door hun autonome liberaliseringen buiten beschouwing te laten en tegelijkertijd te eisen dat ze nu drastisch snijden in hun gebonden tariefniveaus. Deze landen worden daadwerkelijk bestraft, want hadden ze destijds géén autonome liberalisering doorgevoerd dan waren hun toegepaste tarieven niet zo laag geweest als nu en dan zouden ze nu ook niet de huidige druk het hoofd hoeven te bieden om de gebonden niveaus onder die van de toegepaste tarieven te brengen.

Het bovenstaande leidt tot de conclusie dat de ontwikkelde landen nooit geïnteresseerd waren in de ontwikkeling of de belangen van ontwikkelingslanden toen ze in 2001 het Doha Werk Programma lanceerden. Ze moesten het wel de Doha Ontwikkelings Agenda en later de Doha Ontwikkelings Ronde noemen om de ontwikkelingslanden over te halen mee te doen aan een nieuwe onderhandelingsronde. Nu eisen de ontwikkelingslanden dat er open kaart wordt gespeeld, en dat de onderhandelingen werkelijk een ontwikkelingskarakter krijgen. En, als antwoord, zeggen de EU en de VS dat ze "nieuwe handelsstromen" willen van de ontwikkelingslanden om gestand te doen aan hun landbouwaanbod. Maar dat landbouwaanbod stelt niet veel voor en op enkele belangrijke punten zelfs helemaal niets.

Noordamerikaans delegatiehoofd Susan Schwab moest haar toevlucht zoeken tot de opmerking dat "nieuwe handelsstromen" (lees: belangrijke reducties van toegepaste tariefniveaus door ontwikkelingslanden) datgene is dat arme landen uit de armoede omhoog tilt. Maar de arme landen denken daar anders over. Dat is waarom de grote meerderheid van hen defensieve belangen hebben in de onderhandelingen en vecht voor beperking van de mate van liberalisering die ze moeten uitvoeren.

Het was uiteindelijk de botsing van visies over wat ontwikkeling is en wat ontwikkeling belemmert in de voorstellen van deze "Ontwikkelings Ronde" die leidde tot deze nieuwe crisis en impasse in de Doha-onderhandelingen.

Noten (R.B.):

[1] Oorspronkelijke titel: "Clash of positions and paradigms that led to G4 collapse." Het engelstalige origineel is alleen tegen betaling te verkrijgen

via: http://www.sunsonline.org/ Een samenvatting is te vinden onder de titel "Development that spelt failure" (Khor, 25 juni 2007) bij The Star.

[2] "Water" is een technische term die duidt op de 'ruimte' tussen niveaus van tarieven of subsidies die afgesproken en dus toegestaan zijn en de daadwerkelijk toegepaste niveaus. De eis "snijden in water" is bedoeld om de eigen markttoegang te vergroten. Meer eigen ruimte claimen dan noodzakelijk geeft de VS de mogelijkheid later meer of andere marktverstorende subsidies teverstrekken.

[3] In de oorspronkelijk tekst stond 2000. Ik neem aan dat hier 2002 is bedoeld.

[4] In de WTO zijn de bepalingen opgenomen die deel uitmaakten van zijn voorloper, de General Agreement of Tariffs and Trade (GATT).

[5] Tarieven met een vastgestelde bovengrens.