Volgens de voorlopige voorstelen van de Europese Commissie zal de EU met exportsubsidies suiker blijven dumpen.

Uit de nieuwste WTO.ZIP van 13 oktober 2004

Het bestaande Europese suikerbeleid loopt op 30 juni 2006 af. In september 2003 startte de Europese Commissie het debat over een nieuw beleid met de presentatie van 3 opties [1]. Op 14 juli publiceerde de EU haar voorlopige voorstellen [2]. De Unie moet de interne suikerprijs en de productie fors verlagen. Toch blijft ze middels exportsubsidies suiker dumpen op de wereldmarkt. Ook de export van zgn C-suiker [3] blijft bestaan. Deze punten zijn in strijd met recente beloften binnen de WTO over afschaffing door de EU van alle exportsubsidies, en met een uitspraak van het WTO-conflictpanel dat de export van C-suiker afkeurt. Het zijn slechts de suikerverwerkende industrie en de grote Franse boeren die juichen over de Europese voorstellen. De Commissie zal waarschijnlijk in januari 2005 met definitieve voorstellen komen.

De voornaamste elementen van de voorgestelde nieuwe Europese marktordening voor suiker zijn:

-- verlaging van de referentieprijs voor suiker van 632/ton tot 421/ton;
-- verlaging van de minimumprijs voor suikerbieten van 43,6/ton tot 27,4 per ton;
-- verlaging van productiequota van 17,4 mln ton tot 14,6 mln ton;
-- verhandelbaarheid van de productiequota tussen lidstaten;
-- verlaging van de gesubsidieerde export van 2,4 mln ton naar 0,4 mln ton;
-- stopzetten van het overheidsinterventiesysteem en vervangen door opslag door particulieren;
-- de invoering van (van de productie ontkoppelde) uitkeringen, die boeren voor 60% compenseren voor het verlies door het nieuwe beleid;
-- verstrekking van een premie van 250 per ton productie voor suikerfabrieken die sluiten.

Met verhandelbare productiequota zal de productie zich nog verder concentreren in de meest productieve Europese landen: Frankrijk en Duitsland. De import uit ontwikkelingslanden zal slechts met 0,5 mln ton stijgen tot 2,4 mln ton en het is onduidelijk of de EU daarmee kan voldoen aan de toezeggingen die ze heeft gedaan voor meer toegang tot de Europese markt. Een aantal van de minst productieve landen die tot nu toe geprofiteerd hebben van de bestaande handelsvoordelen met de EU zal met de verlaagde prijs niet meer winstgevend suiker kunnen produceren. De EU wil die landen helpen productiever te worden of andere exportproducten te vinden.

Weinig steun van de lidstaten

Op 19 juli besprak de Europese Landbouwraad het voorstel. Met name de omvang van de voorgestelde prijsverlaging (33%), de compensatie (60%), en de quotumverlaging (16%), en de overdraagbaarheid van de quota stuitten op negatieve reacties. Veel lidstaten wachten liever met een hervorming tot meer duidelijkheid bestaat over de uitkomsten van het WTO-panel en de Doha-ronde [4].
De Nederlandse regering heeft nog geen definitief standpunt ingenomen; ze mist een lange-termijn-visie op grond waarvan suikerproducenten hun investeringen kunnen plannen. Een voorlopige (nog niet openbare) studie van het Landbouw Economisch Instituut over het voorgestelde beleid wijst volgens de minister op grote gevolgen voor de Nederlandse akkerbouw en de suikerproducenten.

Tegenvoorstellen van bietenverbouwers

De Nederlandse akkerbouwers vrezen dat de helft van de telers verdwijnt [5], aangezien de huidige kostprijs op 35 per ton ligt! Ze willen een quotumsysteem behouden, alsmede het interventiesysteem voor zowel alle in Europa geproduceerde suiker als voor alle geïmporteerde suiker.
Het Duitsche Bauernverband (DBV) meent dat met de huidige voorstellen suikerbietenverbouw alleen in een paar gebieden zoals Frankrijk mogelijk blijft. Vooral de toch al zwakke gebieden worden getroffen. Dertig procent van de betrokken banen is in gevaar. Volgens het DBV profiteren alleen de suikerverwerkende bedrijven en vijf familiebedrijven in Brazilie van de voorstellen! Ze wil zoveel mogelijk de status quo handhaven, totdat WTO-ontwikkelingen aanpassingen noodzakelijk maken. Daarnaast moet de EU suiker in WTO-verband als 'gevoelig product' aanmelden [6].
De kleine Europese boeren, verenigd in de Coordinatión Paysanne Européenne (CPE) is tegen een concentratie van de suikerproductie in de productiefste regio's. In elk land moeten boeren winstgevend bieten kunnen telen, op basis van een goede prijs plus een quotasysteem. Voor tienduizenden kleine boeren is de bietenprijs de kurk waarop hun bedrijf drijft.

Suikerfabrikanten en -verwerkers verdeeld

De Nederlandse suikerproducenten wijzen de plannen af, vanwege de scherpe prijsdaling, de korte termijn waarop de eerste productiedaling moet ingaan en het ontbreken van een helder toekomst-perspectief op de langere termijn. Volgens het Comité Européen des Fabricants de Sucre (CEFS) [7] moet suikerproductie in alle EU-landen mogelijk blijven. Verder wil ze het quotasysteem uitbreiden tot de LDC-landen en denkt dat de extra suikerimport vanuit die landen een crises dan onontkoombaar maakt!
De suikerverwerkende industrie (die 70% van de Europese suikerconsumptie voor haar rekening neemt) juicht het voorstel toe als belangrijke eerste stap. De hoge interne EU-suikerprijs is namelijk slecht voor haar concurrentiepositie [8].

ACP-landen en Minst ontwikkelde landen in de knel

De (14) ACP-landen die suiker naar de EU exporteren vrezen voor hun toekomst. Door de voorgestelde prijsverlaging daalt hun opbrengst scherp; een aantal landen zal niet meer in staat zijn rendabel te produceren. Ze zijn ook bang dat de uitspraak van het WTO-panel over de klacht van Brazilië c.s. (zie verderop) en de grotere markttoegang die andere minst ontwikkelde landen tot de EU krijgen hun positie op de EU-markt zal uithollen. De 'Economic Partnership Agreements'(EPA's) [9] bieden hen echter geen perspectief omdat die uitgaan van 'WTO-conformiteit'. Daarom pleiten ze vooral voor een goede compensatieregeling [10].
De minst ontwikkelde landen (LDC's) zijn ook ontevreden. Volgens het 'Alles behalve wapens'-initiatief zouden ze vanaf 2006-2009 geleidelijk vrije toegang voor hun suiker op de EU-markt verkrijgen. Door de sterk verlaagde prijs zijn investeringen in suikerfabrieken echter nauwelijks meer aantrekkelijk. De landen willen nu onmiddellijk een onbelemmerde toegang tot de EU-markt , een langere overgangsperiode (geen 3 maar 10 jaar), een kleinere en meer geleidelijke prijsdaling, en financiële compensatie.[11]

Dumping

Ondanks toezeggingen dat de EU alle exportdumping zal stoppen blijft de Unie hier dus nog lang mee doorgaan. OXFAM en WWF zijn dan ook teleurgesteld. OXFAM wil een hogere wereldmarktprijs voor suiker om kleine boeren in arme landen in staat te stellen met winst suiker te produceren. Het is onwaarschijnlijk dat de wereldmarktprijs van suiker zal stijgen als gevolg van de prijs- en productiedaling. Door de EU-export blijft de suikermarkt immers een overschottenmarkt [12].

WTO-ontwikkelingen

Ook in mondiaal verband (WTO) blijft het beleid rond suiker zeer in beroering. Zo heeft het WTO-conflictpanel op 4 augustus jongstleden de klacht van Brazilië c.s. tegen de EU-export van C-suiker gehonoreerd. Uit het voorlopige rapport blijkt dat het panel meent dat de export van C-suiker en de herexport van uit de ACP-landen geimporteerde suiker mogelijk zijn door de hoge subsidies op de rest van de suikerproductie [13]. De EU heeft al aangekondigd tegen de uitspraak in beroep te gaan. Dat vertraagt de definitieve uitkomst van de procedure tot begin 2005.

Bij de onderhandelingen in het kader van een nieuwe WTO-onderhandelingsronde is suiker uiteraard evenzeer een twistappel. In juli is in Genève een sterk bekritiseerde tussentekst goedgekeurd in het kader van de Doha Ronde. Daarin werd - overeenkomstig de eis van de EU en de VS - vastgelegd dat 'gevoelige producten' voor ontwikkelde landen dezelfde status hebben als 'speciale producten' voor de ontwikkelingslanden. Beide landen hebben al laten doorschemeren dat ze suiker tot gevoelig product willen verklaren, zodat ze nog lange tijd onder de verplichtingen van de einduitkomst van deze onderhandelingsronde uit kunnen komen. En Frankrijk heeft al gemeld dat exportsubsidies nog zeker tot 2017 zullen blijven bestaan!

Bronnen:
- "Suiker, het laatste bastion; Hervormingsplan Europese Commissie omstreden", door Hans Buddingh, NRC van 15 juli 2004.
- "De helft van de telers verdwijnt", door Marcel aan de Brugh, NRC van 17 juli 2004.
- "Suikerexport EU in strijd met regels", NRC van 5 augustus 2004.
- "European Commission's sugar plan will not end destructive regime", door OXFAM/WWF (http://www.oxfam.org.uk/press/releases/sugar140704.htm).

Noten:
[1] In WTO.ZIP nr 43 staat een uitgebreid artikel over het Europese suikerbeleid (http://www.stelling.nl/trouble/zip/040219--00(43)). En in nr 44 een samenvatting van het OXFAM-standpunt daarover (http://www.stelling.nl/trouble/zip/040321--00(44)).
[2] "Accomplishing a sustainable agricultural model for Europe through the reformed CAP-sugar sector reform", 14 juli 2004 (http://europa.eu.int/comm/agriculture/capreform/index_en.htm).
[3] zie noot 1.
[4] De Commissie bracht hiertegen in dat met name de LDC's - die vanaf 2006 een grotere toegang tot de Europese markt krijgen - niet moeten gaan investeren op basis van irreële verwachtingen over de toekomstige suikerprijs.
[5] Nederland telt - over het hele land verspreid - ongeveer 16.000 akkerbouwers die elk gemiddeld 15 hectare bieten inzaaien. De totale strop per boer zou op ongeveer 15.000 per jaar uitkomen. Bron: NRC van 15 juli.
[6] zie http://www.bauernverband.de/presseservice_1590.html
[7] zie http://www.euractiv.com/ndbtext/agriculture/cefs_sugarreform_july_04.doc
[8] "European Sugar Users encouraged by Commission Communication on Reform of the EU Sugar Regime: An important first step but competition must be the guiding principle in this key market", Persverklaring van de organisatie van Europese suikerverwerkers CIUS, 14 juli 2004 (http://www.cius.org/linkdocs/pr_1407.pdf).
[9] zie http://www.epawatch.net
[10] "Communique issued by the Ministerial Consultations on Sugar in the context of the G90 Ministerial Meeting in Mauritius", 13 juli 2004 (http://www.sugartraders.co.uk/acp_communique.doc).
[11] zie http://www.ldcsugar.org
[12] De belangrijkste lobbygroep - de suikerverwerkende industrie - wil dan ook graag een lage wereldmarktprijs.
[13] Zie Bridges Weekly News Digest vol. 8 nr. 28, 4 september 2004
(http://www.ictsd.org/weekly/04-09-01/index.htm).

Terug naar de nieuwste WTO.ZIP van 13 oktober 2004

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Chris Peeters.)