Ministersverklaring Hong Kong: ongebalanceerde uitkomst

Afkomstig uit: WTO-Zip nr. 65. Terug naar de WTO-Zip.

De Hong Kong Ministerial Conference van de WTO resulteerde in een ongebalanceerde uitkomst ten nadele van de ontwikkelingsstaten. De ontwikkelingsstaten (verder: DC’s) gaven toe op belangrijke punten van markttoegang voor diensten en niet-agrarische producten. Ze kregen er echter onbelangrijke “winst” voor terug op gebied van katoen, tarief-en qoutavrije markttoegang voor Minst Ontwikkelde Landen (LDC’s), en “aid for trade”, de drie voornaamste componenten van het zogenaamde “ontwikkelingspakket”.

Einddatum landbouwexportsubsidies

De einddatum van 2013 voor stopzeting van landbouwexportsubsidies – door de mainstream-pers gepresenteerd als winst in Hong Kong – was geen overwinning. Het was zelfs geen werkelijke concessie van de kant van de Unie. Het is beschamend dat de EU niet akkoord ging met 2010, een datum die acceptabel was voor alle andere WTO-lidstaten [2] Het is tekenend voor de “pro-ontwikkelingshouding” van de EU dat Mandelson pas op het allerlaatst, toen een aantal gedelegeerden al aanstalten maakten om op te stappen – op de proppen kwam met het voorstel voor 2013. Hij probeerde tot het laatst toe zoveel mogelijk toezeggingen los te kijgen van DC’s op andere gebieden.
Tenzij in de binnenlandse subsidies wordt gesneden, zal de exportsubsidiëring zelfs na de “stopzetting van exportsubsidies in 2013” gewoon door gaan [3]. De Hong Kong Conferentie zou van grotere betekenis zijn geweest indien er besloten zou zijn tot wezenlijke reductie in het totaal aan handelsverstorende subsidies tot lagere niveaus dan wat nu toegepast of gepland wordt, inclusief de drastische reductie van Green Box-subsidies. Maar dit is niet gebeurd.

Diensten

De echte buit die de ontwikkelde staten uit Hong Kong wilden meenemen waren gewijzigde modaliteiten [4] voor diensten zodat ze nieuwe middelen hebben om de DC’s onder druk te zetten om hun belangrijkste subsectorale dienstenmarkt te openen. Ondanks massale oppositie door een erg grote groep DC’s, gedurende 5 dagen, kregen de ontwikkelde staten hun zin. De WTO-leiding hield al die tijd vast aan de zwaar bekritiseerde Bijlage C. Alternatieve tekstvoorstellen van DC’s vonden geen weerslag in de eindtekst, wel die van de ontwikkelde staten.
De nu afgesproken plurilaterale aanpak omvat ook sectorale en modale benaderingen, is niet alleen “complementair” maar zal ook de oorspronkelijke bilaterale vraag/aanbod-benadering vervangen als belangrijkste onderhandelingsmethode. Het dreigt de bestaande flexibiliteit van GATS te eroderen [5] en is gericht op het versnellen van het liberaliseringsproces in het zuiden. De plurilaterale “vraag” moet voor 28 februari worden ingediend en de transnationale dienstenondernemingen – die zeer actief waren in Hong Kong – zijn al druk bezig met hun lobby voor een brede inzet…

NAMA

Als bonus verkregen de ontwikkelde staten in de laatste uren ook belangrijke concessies voor niet-agrarische markttoegang (NAMA). De concepttekst uit Genève is aangescherpt en er is gekozen voor de veelvuldig bekritiseerde ‘Zwitserse formule’ voor tariefreducties. Voor het eerst in de geschiedenis van multilaterale handelsbesprekingen worden DC’s onderworpen aan een tariefreductieformule en dan ook nog een heel harde, en een die alle importproducten omvat. De flexibiliteiten en uitzonderingsmogelijkheden zijn minimaal en ook bedreigd. Ook negatief voor DC’s is de last-minute afspraak van de “non-lineaire opwaarderings”-benadering die neerkomt op het binden op relatief lage niveaus van nu nog ongebonden tarieven [6]. Toepassing van deze drastische afspraken zal leiden tot ernstige de-industrialisering in arme staten.

Katoen

De katoenproducenten zijn zeer ontevreden met het resultaat in Hong Kong. De Eindverklaring spreekt over de stopzetting van katoenexportsubsidies in 2006, maar dat betreft slechts een klein deel van de ruim 4 miljard dollar aan subsisidie die de VS jaarlijks aan zijn katoenboeren geeft. Zowel in de VS als in de EU maakt binnenlandse subsidiëring 80-90% uit van het geheel aan handelsverstorende maatregelen. Ondanks aandringen van de Afrikaanse katoenproducenten is er niets concreets afgesproken over het reduceren van de binnenlandse subsidiëring. Op geen enkele wijze is tegemoetgekomen aan de eis van schadeloosstelling.

Tarief- en quotavrije markttoegang voor LDC’s

Gedurende de eerste vier dagen van de Hong Kong-top was er veel te doen over het voorzien in tarief- en quotavrije markttoegang voor LDC’s. Ondanks de voortdurende retoriek over de noodzaak om in Hong Kong iets voor de LDC’s te doen, hielden die er uiteindelijk minder aan over dan werd verwacht of dan dat ze hadden gevraagd. De eis van de LDC’s dat de markttoegang al hun producten zou betreffen, werd afgewezen door de ontwikkelde staten. In de Eindverklaring is neergelegd dat staten die niet in staat zijn om de gevraagde markttoegang te bieden, kunnen volstaan met het toelaten van slechts 97% van de producten. Zo kunnen de ontwikkelde staten op eenvoudige wijze zogenaamde “gevoelige producten” als textiel, kleding, rijst, suiker, leer- en visproducten weren. Verder ontbeert de in de Eindverklaring opgenomen formulering enige bindende afspraak die een LDC in staat zou stellen om een weigerachtige staat voor een WTO-panel te dagen.
Met andere woorden: de LDC’s hebben markttoegang voor producten die ze niet produceren danwel niet op concurrerende wijze kunnen produceren. En toegang kan geblokkeerd worden voor die producten waarin ze wel concurrerend zijn.

Behalve dit besluit over de markttoegang werden er in Hong Kong ook besluiten aangenomen over vier andere door de LDC’s aangedragen zaken (waarover in Genève maandenlang gevochten is). Desondanks zijn de voorstellen over de vele – sinds de Uruguay Ronde (en later) openstaande – kwesties van Speciale & Gedifferentieerde Behandeling (S&DT) en Implementatie onbesproken.
De verhouding tussen belangen van de ontwikkelde en die van de minst ontwikkelde staten wordt ook weerspiegeld in de afgesproken termijnen voor het afronden van onderhandelingen op de verschillende terreinen. De sluitdatum voor modaliteiten voor landbouw en NAMA is 30 april 2006, terwijl de herziening van de openstaande akkoord-specifieke S&DT-voorstellen geagendeerd is voor december 2006, vlak voor het beoogde einde van de Doha Ronde. Als de herziening dan pas afgerond is, is er dan nog wel tijd om te komen tot besluiten voor de afsluiting?

Psychologie

Hoe kwamen de DC’s ertoe om zulke drastische toezeggingen te doen, en wat kregen ze ervoor terug?
Vanaf het begin was Mandelson van de EU op aggressieve wijze bezig om DC’s achter zijn voorstellen voor diensten en NAMA te krijgen, waarbij hij dreigde niets te zullen aanbieden op landbouwgebied. Omdat deze strategie niet zou werken indien de DC’s het idee kregen dat de Eindverklaring hen niets zou opleveren, werd al in een vroegtijdig stadium van de Conferentie aan de verschillende groepen DC’s een “interessant” aanbod gedaan door de machtigste ontwikkelde staten, daarbij ondersteund door het WTO-secretariaat. Ieder van deze groepen van ontwikkelingstaten was aansluitend verwikkeld in een onderhandelingsproces om te proberen dit voordeel veilig te stellen. Rond de laatste dag waren alle groepen (G20, G33, LDCs, katoenstaten, ACP) er blijkbaar van overtuigd dat het gedane aanbod de moeite waard was om daarvoor in de plaats de strijd tegen diensten of NAMA op te geven. Dus werden alle groepen overtuigd (of ze overtuigden zichzelf…) dat ze het hele pakket konden accepteren.

Overtuigen of overstemmen?

De overtuigingsakte was belangrijk in de laatste uren. Toen de EU op de laatste dag met zijn 2013-deadline voor landbouwexportsubsidies aankwam, waren het de G20-leiders India, Brazilië en China die er bij de andere DC’s op aan drongen akkoord te gaan met de dienstentekst. Kamal Nath, de handelsminister van India, en “eiser” bij diensten [7], kwam met het argument dat die tekst onschadelijk was en dat deelname aan de plurilaterale besprekingen (paragraaf 7b van Bijlage C) vrijwillig is. Vele handels- en rechtskundige experts zijn het hier echter geheel mee oneens!

Op de laatste “Heads-of-Delegations”-zitting gaven de meeste DC’s hun akkoord, alleen Venezuela and Cuba hielden vast aan hun bezwaren tegen de dienstenbijlage en delen uit de NAMA tekst. Ze bleken echter niet in staat om steun te verwerven voor een amendement en vonden het blijkbaar niet opportuun om de consensus voor de hele tekst te blokkeren. Ondanks de schofterige en intimerende wijze waarop de WTO-leiding de eindzitting bestierde [8] lukte het hen om te interveniëren en over te brengen dat ze reserveringen hebben. Ze claimden het recht om hun reserveringen vast te laten leggen.

Noten:
[1] Vertaling/bewerking/aanvulling van “WTO Ministerial outcome imbalanced against developing countries – brief TWN analysis of the WTO’s Sixth Ministerial Conference,” door Martin Khor, Third World Network, 20 december 2005 (link).
[2] De einddatum was tijdens de Europese begrotingsbesprekingen 2007-2013 even de inzet van onenigheid tussen enkele EU-lidstaten. In de vroege ochtend van 17 december werd een akkoord gesloten waarmee 2013 gehandhaafd bleef in het Common Agricultural Programme. De enige (vage) concessie die Mandelson in Hong Kong deed was de toezegging dat een “substantieel deel” van de reductie aan het eind van de eerste helft van de implementatieperiode geraliseerd moet zijn (zie ook noot 3).
[3] Volgens Tim Rice van ActionAid (UK) omvat de in 2013 stop te zetten subsidie 1 miljard euro, hetgeen in het niet valt bij de 55 miljard binnenlandse subsidie per jaar. De Franse econoom Jacques Berthelot voegt toe dat een groot deel van die binnenlandse subsidie op indirekte wijze weer opgenomen wordt via exportproducten. Berthelot: “De formele exportsubsidies voor Europese granen nam bijvoorbeeld af van 2,2 miljard Ecu in 1992 tot 121 miljoen euro in 2002. Maar de binnenlandse steun in de vorm van direkte betalingen die de export van granen bevoordeelde steeg van 117 miljoen euro in 1992 tot 1,3 miljard euro in 2002.” Dat terwijl het tonnage van granexport gehalveerd.
[4] Randvoorwaarden bij onderhandelingen.
[5] Er is dan geen vrijwillige keuze meer wat betreft te liberaliseren sector en omvang.
[6] Ongebonden tarieven zijn een essentieel beleidsinstrument voor arme staten om dreigend inkomensverlies bij importen te voorkomen.
[7] Een “eiser” is een lidstaat die bepaalde belangen heeft bij belangrijke wijzigingen van bestaande akkoorden of onderhandelingsresultaten en daartoe voorstellen indient.
[8] Zie: “How the WTO’s conference adopted its ministerial declaration in Hong Kong,” door Martin Khor (Third World Network), 19 december 2005 (link)

Afkomstig uit: WTO-Zip nr. 65. Terug naar de WTO-Zip.

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Rob Bleijerveld/WTO-zip.)