Vier stukken over de huidige WTO-ontwikkelingen uit de nieuwste WTO-Zip, nr. 45, dd. 21 mei 2004.


F) Eerste aanslag op landbouwsubsidies
WTO veroordeelt VS-

(door Chris Peeters)

De WTO heeft op 26 april een eerste bres geslagen in de verdediging van de enorme landbouwsubsidies in (met name) de VS en de EU. Brazilië is in het gelijk gesteld in de klacht die het had ingediend tegen de Amerikaanse katoensubsidies. De uitspraak kan grote gevolgen hebben voor het mondiale landbouwbeleid en de WTO-onderhandelingen in de Doha-ronde.

De enorme subsidies die Amerika aan zijn katoenboeren geeft zijn de katoenboeren in de derde wereld al lang een doorn in het oog. Vooral nadat de regering Bush in 2002 met de Farm Bill de subsidies nog eens drastisch had verhoogd. Volgens Oxfam geeft de VS een subsidie van 2,3 mld dollar voor een oogst die 3 mld waard is. Die subsidie komt terecht bij 25.000 katoenboeren, waaronder enkele duizenden multimiljonairs! Door de subsidies krijgen katoenboeren in Brazilië en West-Afrika geen eerlijke exportkans (de VS katoenexport is tussen 1991 en 2001 met 23% gegroeid!) en daalt de prijs van katoen op de wereldmarkt, en daarmee het inkomen van arme boeren. Brazilië schat dat zonder subsidies de VS-katoenproductie met 29% zou dalen en de export met 41%, waardoor de katoenprijs met 12,6% zou stijgen.

Brazilië stelt dat de Farm Bill in strijd is met de landbouwovereenkomst die is afgesloten bij de oprichting van de WTO in 1995. De rijke landen beloofden daarin hun subsidieniveau niet te verhogen. Amerika meent dat de subsidies in de Farm Bill daar niet onder vallen, omdat ze niet gekoppeld zijn aan productie, dus niet handelsverstorend zouden zijn. Maar de WTO schijnt nu in te stemmen met de gedachte dat dat argument niet steekhoudend is, omdat de subsidie de VS-katoenboeren in staat stelt om onder de kostprijs te exporteren. De precieze argumentatie van het klachtenpanel (het DSB) is nog niet bekend, die wordt pas in juni openbaar gemaakt.

Als inderdaad de basis van de WTO-uitspraak is dat productie- en inkomenssteun bij elkaar opgeteld handelsverstorend zijn dan kan dat vergaande gevolgen hebben voor het mondiale landbouwbeleid. Het zet de pogingen van de VS en de EU om hun landbouwsubsidies overeind te houden door ze te verschuiven van productiegerelateerde naar inkomenssteun (omdat die niet concurrentieverstorend zouden zijn) op losse schroeven. Er zijn al verwachtingen uitgesproken dat nu een hele reeks klachten tegen landbouwsubsidies zullen worden ingediend. Dat kan gevolgen hebben voor het Amerikaanse subsidiebeleid voor maïs, soja en graan, dat nu al onder vuur ligt. En voor de Europese subsidies voor suiker, zuivel en katoen waarvoor hetzelfde geldt. Dit, op zijn beurt, kan betekenen dat de net afgeronde hervorming van het Europese Landbouwbeleid (in 2003 ingezet) opnieuw ter diskussie komt te staan.

Doha-onderhandelingen

Het kan echter nog jaren duren voor de uitspraak een directe invloed heeft op het VS-landbouwbeleid. De regering-Bush zal immers zeker in beroep gaan. Dat geldt mogelijk ook voor een regering onder de democraten; met een schuin oog naar de verkiezingen hebben zowel democratische als republikeinse senatoren woedend gereageerd op de uitspraak. En zelfs na een definitieve uitspraak kan het nog jaren duren voor het Congress de noodzakelijke wetten om het landbouwbeleid te wijzigen heeft goedgekeurd (en let wel: de WTO-uitspraak verplicht de VS niet het beleid te wijzigen; het geeft de klagers het recht vergeldingsmaatregelen te nemen tegen de VS).

De uitspraak kan op kortere termijn wel grote gevolgen hebben voor het vervolg van de Doha-onderhandelingen. De laatste onderhandelingsronde in Cancún mislukte immers omdat de VS en de EU volstrekt niet bereid waren hun landbouwsubsidies af te bouwen. Een pleidooi van 4 straatarme Afrikaanse katoenproducerende landen werd afgedaan met de opmerking dat ze maar iets anders moesten gaan telen! Dat onderhandelingsklimaat kan misschien drastisch veranderen als het Zuiden zich geruggesteund voelt door een WTO-uitspraak. Tot nu toe eisten de VS en de EU altijd tegenprestaties van het Zuiden voor het verminderen van hun landbouwsubsidies.

EU-katoenbeleid

De Europese Raad van Landbouwministers heeft op 22 april een nieuw katoenbeleid vastgesteld, dat door de uitspraak zou kunnen worden geraakt. De steun voor katoenboeren wordt vanaf 2006 voor 65% losgekoppeld van de productie. Dat stelt de producenten dus nog steeds in staat hun producten ver onder de kostprijs te verkopen (de Europese subsidie per kilo katoen is de hoogste ter wereld). Dankzij de katoensubsidie heeft Griekenland (de voornaamste Europese katoenproducent) de export tussen 1991 en 2001 verhoogd met 209%, wat leidde tot een daling van de EU-import. Het nieuwe beleid zal de EU-katoenproductie ruwweg met slechts 4% verminderen. Dat betekent dat de concurentiepositie van Afrikaanse katoenboeren op de Europese markt nauwelijks zal verbeteren!

De EU heeft zich in de WTO-onderhandelingen altijd ferm achter de Afrikaanse katoenboeren gesteld. Ze meende dat te kunnen omdat de EU een van de grootste katoenimporteurs is en geen katoen op de wereldmarkt exporteert (i.t.t. de VS, een van de grootste katoenexporteurs). Haar subsidie zou dus weinig nadelig effect hebben voor de Afrikaanse katoenboeren. Een recente studie van het Engelse ministerie van ontwikkelingssamenwerking heeft echter aangetoond dat de invloed van het Europese beleid weliswaar kleiner is dan die van het VS-beleid, maar toch aanzienlijk. De reden daarvoor is dat de katoenmarkt geen wereldwijde homogene markt is, maar een gesegmenteerde. Daardoor is de invloed van het EU-katoenbeleid op de West-Afrikaanse landen - die vooral op de EU zijn gericht - toch relatief groot.

Kritiek kleine boeren

De uitspraak van de WTO wijst er opnieuw op dat niet het schuiven met subsidies van de ene categorie naar de andere de oplossing is van de wereldwijde landbouwcrisis. De rijke landen moeten gewoon ophouden hun landbouwproducten ver onder de kostprijs op de wereldmarkt te dumpen.
De Coordinatión Paysanne Européenne/CPE wijst deze hervorming daarom af. Veel kleine katoenboeren in kwetsbare streken zullen het loodje leggen, ook in Zuid-Europa. De productie zal nog intensiever en daardoor minder duurzaam worden. De CPE pleit voor steun aan kleine boeren; om een redelijke katoenprijs te bereiken moet wereldwijd het aanbod gereguleerd worden.
Ook de Amerikaanse landbouwdenktank Apac heeft in een recente studie aangegeven dat productieregulering gecombineerd met fatsoenlijke prijzen voor landbouwproducten de enige mogelijkheid is om uit die crisis te komen. Lage prijzen gekoppeld aan inkomenssteun spelen alleen maar in de kaart van de grote bedrijven die landbouwproducten verwerken; zij zijn gebaat bij zo laag mogelijke prijzen.

Bronnen:
- "Re-thinking the US farm policy: changing the orientation in order to ensure an income for the farmers all over the world", door APAC, december 2003, http://apacweb.ag.utk.edu/blueprint/APAC%20Report%208-20-03%20WITH%20COVER.pdf
- "European Cotton Subsidies: Meeting the Doha Challenge?", door Matt Griffith, in Bridges Monthly Trade News Digest nr. 4, van april 2004, http://www.ictsd.org/monthly/bridges/BRIDGES8-4.pdf
- "WTO interim report on US cotton case: Brazil claims victory" en "EU to reform tobacco, olive, cotton sectors", Bridges Weekly Trade News Digest nr 15, van 28 april 2004, http://www.ictsd.nl
- "Brazil's Challenge of U.S. Cotton Program at the WTO. What's at stake", door IATP, http://www.tradeobservatory.org/Library/index.cfm
- "Steun mediterrane producten hervormd", NRC, 22 april 2004; "Brazilië wint zaak subsidie katoenboeren", NRC, 27 april 2004; "Een nederlaag voor landbouwsteun. Uitspraak WTO-panel over katoen heeft wereldwijde gevolgen", door Roscam Abbing, NRC, 28 april 2004.
- "Understanding the impact of Cotton Subsidies on developing countries and poor people in these countries", door ODI (Engels Ministerie voor Ontwikkelingssamenwerking), maart 2004,
http://www.odi.org.uk/iedg/cotton_report.pdf
- "White Gold Turns to Dust; Which way forward for cotton in West-Africa", door Oxfam, maart 2004,
http://www.oxfam.org.uk/what_we_do/issues/trade/downloads/bp58_cotton_wafrica.pdf
- "Cotton, olive oil: The priority must be given to the maintenance of a lively countryside in Mediterranean regions", persbericht van Coordinatión Paysanne Européenne, Brussel, 20 april 2004, http://www.cpefarmers.org/positions/en/17_200404.htm

G) Einde aan exportsubsidies in de landbouw?
Brief Lamy: loos gebaar of stapje vooruit?
(door Chris Peeters)

De EU-commissarissen Lamy en Fischler hebben in een brief aan alle onderhandelaars in de Doha-ronde aangeboden om onder voorwaarden een einde te maken aan de EU-exportsubsidies op landbouwproducten. De meningen over dit aanbod lopen sterk uiteen.

De exportsubsidies die met name de VS en de EU gebruiken om hun landbouwproducten op de wereldmarkt te dumpen liggen al lang onder vuur. Ze waren een van de belangrijkste redenen waarom de WTO-onderhandelingen in Cancún (september 2003) mislukten.
De afgelopen maanden leek er nauwelijks vooruitgang te zijn. Maar nu heeft de EU mogelijk het onderhandelingsproces weer in beweging gebracht door in een brief aan alle WTO-onderhandelaars onder voorwaarden in te stemmen met het afschaffen van de exportsubsidies.
De EU stelt als voorwaarden dat ook de VS alle vormen van exportsubsidies stopzet en dat de andere deelnemers aan het onderhandelingsproces concessies doen met betrekking tot o.a. de markttoegang voor niet-agrarische producten en het accepteren van de door de EU voorgestelde formule voor het verminderen van importtarieven [1]. Ook pleit de EU voor meer vooruitgang in het dienstendossier en voor het opstarten van onderhandelingen over een deel van de Singapore Issues.

Het EU-voorstel komt op een strategisch belangrijk moment. Op een OESO-conferentie op 13 en 14 mei in Parijs waren de handelsministers optimistisch over de kans op een akkoord. Op 17 en 18 mei is de volgende WTO General Council.
De algemene indruk is dat als voor eind juni de contouren van een overeenkomst niet in beeld zijn de onderhandelingen dit jaar (vanwege de verkiezingen in de EU en de VS) niet verder zullen komen.

Definities

Een belangrijk struikelblok bij de beoordeling van het voorstel van Lamy is de vraag wat precies handelsverstorende subsidies zijn. De EU heeft in de herziening van haar landbouwbeleid (van augustus 2003) een grote ommezwaai gemaakt van direct aan productie gerelateerde steun naar inkomenssteun. Die beschouwt de EU als niet dan wel minder handelsverstorend. Ze eist dan ook in haar brief dat na haar aanbod in de onderhandelingen niet moeilijk moet worden gedaan over de dan overblijvende landbouwsubsidies (het grootste deel!). Brazilië heeft onlangs echter een WTO-klacht gewonnen waarin het (met betrekking tot katoensubsidies) stelde dat ook andere subsidies die landen in staat stellen producten beneden de kostprijs te exporteren, handelsverstorend werken.
Veel derde-wereldlanden en NGO's vinden daarom dat elke export beneden de kostprijs oneerlijke concurrentie is en door de WTO moet worden verboden. De EU staat mogelijk eenzelfde nederlaag te wachten als de WTO [2] zich deze zomer uitspreekt over het EU-suikersubsidiebeleid [3]. De brief van Lamy kan dus ook begrepen worden als een poging om de exportsubsidies op te offeren om de grote bulk van subsidies te kunnen redden en als een manier om concessies los te krijgen door toe te geven op een punt dat eigenlijk toch al verloren is.
Dan zou de Doha-ronde kunnen eindigen met een nieuw landbouwakkoord waarin exportsubsidies verboden zijn maar andere subsidies niet zullen worden aangevallen.

Reacties

De reacties in de EU waren verdeeld. Frankrijk reageerde direct negatief op Lamy's voorstel; het krijgt de meeste exportsubsidies toebedeeld. Strategisch onverstandig, oordeelde minister Gaymard, daarin gesteund door de grootste Franse boerenbond FNSEA. Duitsland daarentegen juichte het voorstel toe; het heeft dan ook het meest te winnen bij grotere toegang voor niet-agrarische producten. Ierland, Hongarije en België vinden dat Lamy niet gemachtigd was om zo'n vergaand voorstel te doen. De Nederlandse regering (met Engeland, Denemarken, Zweden en Finland) was juist positief over het voorstel [4]. De grootste Nederlandse boerenorganisatie LTO vindt het echter strategisch geen goede zet. Doornbos: "Ik wil voorkomen dat onze boeren de dupe worden van paniekvoetbal. Het wordt tijd dat eerst de Amerikanen de bescherming van hun veehouders, katoenboeren en akkerbouwers verminderen." Hij ziet nadelen voor de melkveehouders en de akkerbouwers en wil vooral de exportsubsidies op suiker niet abrupt afschaffen.
VS-onderhandelaar Zoellick was positief. Het is echter maar de vraag of hij in verkiezingstijd in de VS de handen op elkaar krijgt voor vermindering van exportsubsidies. Machtige belangengroepen hebben er voordeel bij en Bush staat onder zware druk geen concessies te doen!
Enkele G20-landen hebben zich lovend over het EU-voorstel uitgelaten, maar handhaafden hun bezwaren tegen de voorgestelde (Derbez) formule voor verlaging van importtarieven.

De NGO's die zich met de WTO bezig houden reageren in het algemeen negatief op de brief van Lamy. "Niks nieuws, dit lag ook in Cancún al op tafel. De EU moet exportsubsidies zonder voorwaarden vooraf afschaffen. De EU moet haar landbouw minder op export richten. Het voorstel gaat lang niet ver genoeg." Het IATP [5] benadrukt dat het afschaffen van (export)subsidies zonder afspraken over aanbodbeheer geen einde zal maken aan de chronische overproductie van landbouwproducten, met als gevolg lage prijzen en arme boeren. De EU mag het aanbod niet gebruiken om te eisen dat ontwikkelingslanden hun markten openstellen voor europese leveraars van diensten.

Strategie

Het lijkt er sterk op dat de EU vooral probeert om - voordat de WTO zich uitspreekt over het EU-suikerbeleid - haar nieuwe landbouwbeleid te redden. In de brief pleit de EU voor nieuwe regels om te voorkomen dat heen en weer geschoven wordt met subsidies (zonder die regels aan te geven). Dat biedt verdere perspectieven. Uitgangspunt voor die regels zou moeten zijn dat steun mag, als ze niet dient om landbouwproducten beneden de kostprijs te exporteren. Eigenlijk heeft het WTO-DSB in haar katoenuitspraak die regel al gesuggereerd. Hiervoor hoeven andere landen dus geen handelsconcessies te doen.
Zo'n voorstel stelt de EU in staat haar kleine boeren te beschermen (die zijn vooral gericht op de eigen markt), het biedt extra exportkansen voor ontwikkelingslanden en is een goed uitgangspunt voor een voedselzekerheidbeleid.


Noten:
[1] De EU wil hierin concessies doen aan de armste ontwikkelingslanden (de G90), die de Doha-ronde "gratis", dus zonder eigen concessies, zouden krijgen. Volgens sommigen stond dit echter ook al in het EU-Cancún aanbod en verzwakt het voorstel uiteindelijk toch de positie van de armste landen.
Grote exporteurs maken ook bezwaar tegen deze uitzondering. Argentinië: "De EU maakt op onze kosten een mooi gebaar naar de ontwikkelingslanden." Een land als Brazilië zit in een lastig spagaat: de EU heeft in haar onderhandelingen met Mercosur - die in het najaar afgerond worden - forse concessies gedaan. Brazilië is echter ook een vooraanstaand G20-lid en staat onder grote druk geen aparte deal met de EU af te sluiten voor de G20 in de Doha-ronde winst hebben geboekt.
[2] Dat wil zeggen het Dispute Settlement Body, DSB.
[3] Brazilië, Australië en Thailand hebben dit beleid bij de WTO aangeklaagd met ongeveer dezelfde argumenten als mbt. het katoenbeleid.
[4] Op 24 mei bespreken de EU-landbouwministers de brief opnieuw.
[5] Institute for Agriculture and Trade Policy. Http://www.iatp.org

Bronnen:
- "Doha-round: political momentum growing as ministers prepare for Paris meet", door ICTSD, Bridges Weekly vol 8 nr 17, van 13 mei 2004, http://www.ictsd.org
- Brief van Lamy en Fischler aan WTO-onderhandelaars, van 9 mei 2004, http://trade-info.cec.eu.int/doclib/docs/2004/may/tradoc_117097.pdf
- "EU minder genereus dan zij lijkt", door Hans Buddingh, NRC, van 11 mei 2004
- "Politieke impuls handelsoverleg," door Roscam Abbing, NRC, van 15 mei 2004
- "LTO kritisch over landbouwhervorming", door Arnold Veilbrief, NRC, van 12 mei 2004
- "Stiglitz: De handelsagenda is nog veel te Westers", door Velthuis, Volkskrant, van 15 mei 2004
- "CIDSE and Caritas disappointed by 'new' EC offers in agriculture", van 13 mei 2004, http://igtn.org/Index/CIDSE_CI_ECag0504.pdf
- "EU shows flexibility on export subsidies in Lamy-Fischler letter," Inside US-Trade, van 10 mei 2004
- "EU-members express anger at plan to negotiate end of exportsubsidies", door D. Pruzin, J. Kirwin en G. Yerkey, International Trade Daily, van 11 mei 2004
- "Doornbos: we houden niet van eenzijdige ontwapening", persbericht LTO, van 10 mei 2004, http://www.lto.nl
- "France raises trade talks hurdles", door Steve Schiffers, BBC News Online, http://news.bbc.co.uk/2/hi/business/3707883.stm
- "EC pulls off another publicity stunt", door A. Wandel en C. Smaller (IATP en TIP), van 13 mei 2004, http://www.polarisinstitute.org/
polaris_project/public_service/news/may_13_2004.html

H) Offensief EU (en VS) om Doha-doorbraak te forceren
Nieuwe poging om wig te drijven tussen G20 en G90
(door Rob Bleijerveld)

Ondanks een open brief van de Europese Commissie en meerdere mini-ministerials voorafgaand aan de Algemene Vergadering van de WTO van 17 en 18 mei is de impasse in de Doha-onderhandelingen niet doorbroken. Alle "positieve geluiden" ten spijt dringt de tijd voor EU en VS om nog voor eind juli spijkers met koppen te slaan. Zonder echte offers van hun kant zal een vurig gewenst pakket met raamovereenkomsten niet gereed zijn voordat de Commissie- en presidentsverkiezing van dit najaar de WTO lam leggen.


In een poging om onderhandelingen vlot te trekken stuurden de Europese Commissarissen Lamy (handel) en Fischler (landbouw) op 10 mei een open brief aan de handelsministers van alle WTO-lidstaten [1]. Ze gingen daarin in op de vijf hoofdthema's van de Doha Ronde: landbouwakkoord, markttoegang voor industriële producten, dienstenakkoord, Singapore Issues en 'ontwikkeling'. Het belangrijkste aanbod betrof de voorwaardelijke stopzetting van de Europese exportsubsidiëring voor landbouwproducten, een "tegemoetkoming" op gebied van de Singapore Issues en een "gratis ronde" voor de groep van 90 arm(st)e ontwikkelingsstaten.

De brief, die aan de vooravond van twee 'mini-ministerials' in Parijs gestuurd was, werd in de pers over het algemeen positief ontvangen. Alexandra Strickner van het IATP en Carin Smaller van het TIP [2] zijn echter niet onder de indruk van de goede bedoelingen en het aanbod van de Europese Unie. In hun artikel "EC Pulls off Another Publicity Stunt - Most developing countries remain marginalised" [3] analyseren ze de brief. Volgens hen bevat die helemaal geen nieuwe voorstellen of standpunten. Het is in hun ogen een poging om de onderhandelingen vlot te trekken door - enerzijds - de publieke opinie ervan te overtuigen dat de EU grote concessies doet, en -anderzijds - door de druk op ontwikkelingstaten te vergroten opdat die van hun kant nog meer concessies doen.

Landbouwsubsidies en -tarieven

De meeste aandacht van de pers ging uit naar het voorstel van Fischler en Lamy om de Europese landbouwexportsubsidies in te trekken. Voorwaarden voor intrekking zijn behalve de stopzetting van alle vormen van exportconcurrentie door de VS (en andere grote landbouwexporteurs), ook diverse toezeggingen op het gebied van markttoegang en andersoortige steunmaatregelen ('domestic support') [4]. Zo neemt de EU geen afstand van de door vele lidstaten bekritiseerde 'gemengde formule' voor tariefsverlagingen voor diverse landbouwproducten. Evenmin is ze bereid het gebruik van de zogenaamde "Green Box"-regeling - een soort parkeerplaats voor gewraakte subsidies - aan banden te leggen.
De Unie suggereerde met dit voorstel voor stopzetting van exportsubsidies echter een flexibele houding. Deze "flexibiliteit' werd onderstreept door de positieve reactie waarmee de VS het Europese voorstel begroette [5]. Beiden hebben er belang bij om andere WTO-lidstaten over te halen in juli een raamovereenkomst te laten tekenen zonder zelf te veel consessies te hoeven doen. Ze hebben onvoldoende politieke ruimte om op korte termijn drastische maatregelen te nemen [6]. Daarom zetten ze in op het verkrijgen van algemene instemming met een agenda die een meerjarige afbouw van steunmaatregelen voor bepaalde lucratieve landbouwproducten toelaat [7].

De positie van de G20

Volgens Strickner en Smaller vatten veel ontwikkelingstaten de brief van Lamy en Fischler op als een wig die de EU wil drijven tussen de G20 en andere arme staten (G90/MOL's/G33/Africa Groep). Op dit moment voert de G20, samen met de CAIRNS-groep, immers oppositie tegen het (eerder genoemde) voorstel van VS en EU voor een 'gemengde formule' voor landbouwproducten. Daarin wordt ze in zekere zin gesteund door de G33 (de Alliantie voor Speciale Producten en Speciale Garantie Maatregelen) en de G90 (de meerderheid van ontwikkelingsstaten).
Het oorspronkelijke G20-voorstel voor tariefwijzigingen is door EU en VS botweg afgewezen. Nu hebben ze de G20 uitgedaagd om voor eind mei met een 'goed' alternatief te komen. Het is de vraag of de G20 bereid is om de solidariteit met de armste staten overeind te houden door in zo'n voorstel bepalingen voor Speciale en Gedifferentieerde Behandeling, Speciale Producten en Speciale Garantie Maatregelen op te nemen [8].

Singapore Issues

De brief van Lamy en Fischler gaat ook in op de Singapore Issues. Ondanks aanhoudend voorbehoud en kritiek blijkt zij nog steeds niet bereid hier concessies te doen. Door 'Investeringen' (FDI) en 'Concurrentiebeleid' (CP) naar de zijlijn te verschuiven, geeft ze wel die indruk. Het Europese voorstel om onderhandelingen te starten op gebied van handelsfacilitatie (TF) lijkt vooralsnog een stap te ver: een groot aantal geïnteresseerde staten is terughoudend en wil eerst nader onderzocht hebben welke gevolgen dit voor hen heeft. Ze vrezen dat de kosten ervan hun reserves (ondermeer bedoeld voor verbetering van hun gezondheidszorg- en onderwijssysteem) teveel zullen aantasten. De Commissarissen lijken akkoord te willen gaan met plurilaterale besprekingen over overheidsaanbesteding (TGP), terwijl de EU ondertussen druk uitoefent om het uit te bouwen tot een WTO-breed niveau.

"Gratis ronde"

Het voorstel voor een "gratis ronde" komt grofweg neer op het verlenen van de Minst Ontwikkelde Landen-status aan de 90 armste ontwikkelingsstaten. De voorgestelde maatregelen waren al eerder in bilateraal en plurilateraal verband ter sprake gekomen en worden middels deze open brief door Lamy en Fischler gepresenteerd als een publiekelijke (Europese) erkenning van "eisen van de kant van de G90-staten" [9].
Verlening van een aangepaste Minst Ontwikkelde Landen-status - "weak and vulnerable developing countries" - is aantrekkelijk voor die groep van staten die nu volgens de WTO-definitie "ontwikkelingslanden" zijn en die door de Doha-afspraken aan veel te hoge liberaliseringseisen moeten voldoen [10]. Deze statuswisseling zou voor de G20 - "more advanced developing countries" - juist het verlies van de speciale behandelingsregelingen kunnen betekenen. Het beoogde doel van de EU is hiermee de band tussen G20 en G90 extra onder druk te zetten.

EBA-overeenkomst

Op het gebied van marktopening voor landbouwproducten en die voor industriële producten zou het de G90 ontheffen van verdere marktopening. Daarnaast kan het verlenging van de termijnen voor het nakomen van bepaalde afspraken opleveren, evenals uitstel van de gevolgen van het aflopen van voorkeursbehandelingen en het wegvallen van belastinginkomsten. De EU presenteert het EBA-model als werkvorm hiervoor [11].
Maar, om het werkbaar te máken, is de erkenning nodig van deze status door de andere, meer draagkrachtige WTO-lidstaten. Zelfs als deze horde genomen wordt, is er onvoldoende basis voor een belangrijke consessie van de kant van de G90: instemming met het juli-pakket van raamovereenkomsten voor het vervolg van de Doha-onderhandelingen! Het EU-voorstel biedt namelijk geen regelingen voor problemen die de G90-staten eerder naar voren brachten, zoals bescherming tegen plotselinge, massale import van goedkope goederen of diensten, en tegen aantasting van de voedselzekerheid. Ook komt het niet tegemoet aan vermindering van de grote grondstoffenafhankelijkheid van hun economieën.

Andere kwesties van belang

De EU blijft uitgaan van verdere marktopening van dienstensectoren en het "kwalitatief verbeteren" van het liberaliseringsaanbod. Sommige staten wachten echter op een doorbraak op landbouwgebied; andere kampen met een gebrek aan technische capaciteit. Meer in het algemeen wordt de vraag gesteld in hoeverre concessies op dit vlak de nationale beleidsruimte zal inperken. Onderwijl wordt de druk door dienstensectoren en regeringen van de rijke staten opgevoerd om het gewenste resultaat te verkrijgen [12].
Op het gebied van de Speciale Gedifferentieerde Behandeling is het aanbod van de EU niet bijzonder. Een belangrijk element daaruit - een pakket van 27 SGB-voorstellen - werd op 5 mei al door de gezamenlijke Minst Ontwikkelde Landen ter zijde geschoven als "nauwelijks van economische waarde".
Ook op het gebied van de Singapore Issues is er geen sprake van een doorbraak. De voorgestelde steunmaatregelen om de kostbare gevolgen te beperken van onderhandelingen over handelsfacilitatie blijken niet erg solide. De belofte om geen eisen te stellen aan de G90 voor markttoegang op het gebied van transparantie in overheidsaanbestedingen gelden alleen voor de duur van de Doha Ronde. En door het parkeren van direkte buitenlandse investeringen en concurrentiebeleid in WTO-werkgroepen ter voorbereiding van plurilaterale besprekingen kunnen de G90 in een later stadium weer onder druk gezet worden.
Dan zijn er nog de terreinen waarvoor geen speciale uitzonderingen voorzien zijn in het EU-voorstel. Zo moeten de G90-staten eventuele nieuwe regels voor anti-dumping, geschillenbeslechting, regionale akkoorden en andere zaken zondermeer accepteren.

EPA-"vrij"handelsakkoorden

De concessies die van de G90 worden gevraagd in ruil voor een aangepaste WTO-status ("zwak en kwetsbaar") hebben slechts het effect van uitstel van betaling. Via een achterdeur (en buiten het WTO-kader om) stuurt de EU namelijk aan op "vrij"handelsakkoorden met een belangrijk deel van de G90-groep: de 76 ACP-staten. De positie van deze staten is zwak gezien het binnenkort aflopen van bestaande voorkeursregelingen voor export naar de Europese markten. De EU maakt misbruik van deze zwakke positie door in de onderhandelingen over deze zogenaamde EPA-akkoorden te eisen dat de ACP-staten overgaan tot afschaffing van bestaande tarieven, tot acceptatie van de Singapore Issues, en tot andere maatregelen die het effect van een "gratis WTO-ronde" op termijn helemaal neutraliseren. Daarmee verkrijgt de EU een soort alleenrecht van volledige toegang tot de ACP-markten en blijven zo de oude koloniale banden gehandhaafd...

Algemene Raadsvergadering

Tijdens de Algemene Raadsvergadering van 17 en 18 mei is er nauwelijks vooruitgang is geboekt. Een akkoord over een raamovereenkomst dat in de visie van de WTO-leiding moet bestaan uit "concepten" en "procedurele modaliteiten" in plaats van "cijfers en percentages" is nog niet in zicht.

Een mengeling van bemoedigende en dreigende bewoordingen [13] werd gebezigd om de leden klaar te maken voor aanvaarding van een strak en druk werkschema tot aan eind juli. Er zullen diverse formele en informele bijeenkomsten gehouden worden die het mogelijk moeten maken om voor eind mei overeenstemming te bereiken over de "elementen" voor een raamovereenkomst. Daarna is er tot eind juli tijd om de overeenkomst klaar te maken voor ondertekening. Het is bedoeling om na november (en eventueel eerder) verder te werken aan de invulling van de formules (termijnen, standaards, cijfers en percentages), zodat de Doha Ronde in juni 2005 afgerond kan worden tijdens de Single Undertaking (de grote uitruiloperatie).


Noten:
[1] Brief van Lamy en Fischler aan WTO-onderhandelaars, van 9 mei 2004, http://trade-info.cec.eu.int/doclib/docs/2004/may/tradoc_117097.pdf
[2] IATP: Institute for Agriculture and Trade Policy; TIP: Geneve-afdeling van IATP
[3] "EC Pulls off Another Publicity Stunt - Most developing countries remain marginalised", door Alexandra Strickner en Carin Smaller, TIP/IATP Geneve, van 13 mei 2004, http://www.polarisinstitute.org/polaris_project/public_service/news/may_13_2004.html
[4] Meer hierover in "Einde aan exportsubsidies in de landbouw?; Brief Lamy: loos gebaar of stapje vooruit?", door Chris Peeters (elders in deze nieuwsbrief).
[5] Begin januari 2004 deed handelsminister Zoellick van de VS de WTO-leden een soortgelijk "genereus' aanbod. De brief, waarvoor Lamy Zoellick feliciteerde, bleek onderdeel van een campagne om de G20 uiteen te drijven, en om de WTO verouderde VS-landbouwvoorstellen op te dringen. Zie: WTO.ZIP nieuwsbrief nr 43, van 19 februari 2004, http://www.stelling.nl/trouble/zip/040219--00(43)
[6] De EU vanwege de gemaakte afspraken in het Gemeenschappelijk Landbouw Akkoord; de VS vanwege het risiko dat Bush teveel steun verliest bij de presidentsverkiezingen.
[7] De suggestie van zo'n agenda is van EU-onderhandelaar Trojan. Lucratief voor de EU zijn vlees, suiker en pluimvee. Subsidies voor andere producten worden in het EU-voorstel al afgedekt door de "Green Box"-regeling.
[8] Opvallend in dit verband: de Braziliaanse handelsminister kwam tijdens de Algemene Raadsvergadering van 17/18 mei terug op uitlatingen van een paar dagen eerder. Tijdens de AV stelde hij voor dat de WTO-leden "gezamenlijk" een nieuwe formulering opstellen voor marktoegang voor landbouwproducten (ipv. dat G20/CAIRNS met een alternatief komen voor de EU/VS-voorstellen. Zie: "WTO General Council frames negotiations ahead of end-july deadline", door OECD, in Bridges Weekly Trade News Digest vol 8, nr 18, van 19 mei 2004, http://www.ictsd.org
[9] Volgens een analyse door ingewijde deelnemer aan het SOS-WTO-EU netwerk.
[10] Dit vereist wel de acceptatie door het WTO-lidmaatschap van een nieuwe categorisering van "statussen". Nu zijn dat "developed country", "underdeveloped country" en "less developed country".
[11] EBA: Everyting-But-Arms initiatief
[12] Om dit te onderstrepen nodigde de WTO-leiding onlangs een delegatie van ruim 30 dienstenbedrijven uit om afgevaardigden van ontwikkelingsstaten te vertellen hoe belangrijk dienstenliberalisering voor hun economieën is. Het onderkomen van het European Services Forum was betaald door de EU...
[13] Uit Bridges Weekly Trade News Digest vol 8, nr 18:
"This is the time for us to move into a cooperative problem-solving" [and leave the listening mode]; "[I] noted a trend of convergence on the substance of the key issues, and a new sense of focus and determination"; "urgent action is needed, [because] the window of opportunity is small and closing rapidly..."; "momentum will be lost [soon]". Een self-fullfilling prophecy?

I) IMF: financiële steun tegen gevolgen handelsliberalisering
Plan gericht op integratie van kritische WTO-lidstaten
(door Rob Bleijerveld)

Het IMF lanceeerde onlangs een nieuw beleidsmiddel om lidstaten te steunen die door handelsliberalisering problemen verwachten met hun betalingsbalans: het Trade Integration Mechanism/TIM. Het is gericht op die staten die tot nu toe de voortgang in de WTO-onderhandelingen in zekere mate vertraagden, en lijkt vooral bedoeld als politiek drukmiddel. De voorwaarden waaraan voldaan moet worden zijn namelijk zeer stringent en leveren arme staten en staten met een eenzijdige economie naar verwachting geen echte steun op.

Het TIM is volgens het Internationaal Monetair Fonds geen nieuwe leenfaciliteit, maar een beleidsmiddel dat de "voorspelbaarheid moet vergroten van de beschikbaarheid" van IMF-fondsen. Het moet de zorgen van díe ontwikkelingsstaten wegnemen die bang zijn voor een verminderde concurrentiekracht op de wereldmarkt en voor tekorten op hun betalingsbalans, veroorzaakt door multilaterale ("niet-discriminerende") handelsliberalisering [1]. Zoals het een goed neo-liberale instelling betaamt gaat de organisatie ervan uit dat "open handel" uiteindelijk voor alle economieën positieve gevolgen heeft. Slechts een klein aantal staten zullen, volgens het IMF, op korte termijn grote problemen ondervinden door liberaliseringsafspraken in WTO-verband.

Oorzaken voor verminderde concurrentiekracht

Voor die problemen worden drie oorzaken als de meest belangrijke aangemerkt. Een ervan is de afnemende waarde van bestaande voorkeurstoegang tot bepaalde markten door afspraken over tariefliberalisering over een brede linie. Dit zal naar verwachting de suiker- en bananenproducenten onder de ACP-staten treffen die exporteren naar de Europese markt. Een andere is de uitfasering van quota-systemen. Dit treft bijvoorbeeld de kleine textielproducenten die na eind 2004 geen aanspraak meer kunnen maken op een gegarandeerde afzet op de Noordelijke markten en hun concurrentiepositie daardoor sterk zullen zien afnemen. Als laatste zijn er de staten die voor hun voedselvoorziening sterk afhankelijk zijn van invoer en die verhoging van de voedselprijzen vrezen door afname van landbouwsubsidies elders.

Perspectief van liberalisering?

Het TIM is gericht op het verzwakken van de oppositie tegen (bepaalde) voorstellen voor multilaterale liberalisering. Volgens Hans Peter Lankes, Trade Policy Division Chief bij het IMF, is die oppositie een van de belangrijkste factoren voor vertraging (lees: vastlopen) van de onderhandelingen in de Doha Ronde. Voorbeelden zijn de WTO-voorstellen van de LAC-groep en de Afrika Groep ten aanzien van voor hen belangrijke sectoren. Zij hebben geen belang bij een algemene tariefsverlaging; dat zal hen juist confronteren met een grotere concurrentie door anderen op het gebied waar ze nu nog een voorkeursregeling hebben.

Daarnaast wijst Lankes op het grote potentieel van de Zuid-Zuid handel in het kader van de Doha Ronde. Hij suggereert dat de hier bedoelde sterke afname van tariefniveau's tussen zuidelijke staten onderling zeer veel voordelen kan opleveren voor met name de "kleine" staten. Daarbij gaat hij voorbij aan de bestaande kritiek dat dat alleen opgaat indien sprake is van regionale verbanden tussen ontwikkelingsstaten onderling of van tariefonderhandelingen in het kader van het Global System of Trade Preferences [2]. Zonder een dergelijke afbakening zullen - vanwege het "niet-discriminerende" karakter van WTO-akkoorden - de voordelen vooral toevallen aan geïndustrialiseerde staten die meer concurrerend kunnen zijn.

In beide gevallen is het, volgens de IMF-persvoorlichter, de bedoeling om met het TIM de lidstaten te helpen het bredere perspectief van multilaterale liberalisering voor ogen te houden en hen analytische en financiële steun te verzekeren in geval van schokken.

Voorwaarden ...

Verstrekking van TIM gaat alleen in samenhang met een bestaand IMF-project [3], eventueel als uitbreiding daarvan. De aanvrager zal in principe moeten voldoen aan de gebruikelijke eisen. Er is geen tegemoetkoming in de vorm van een hulpaanbod waar geen of minder concessies tegenover hoeven te staan, of die goedkoper zijn. Ook hanteert het IMF zeer stringente regelingen voor schuldsanering.
Getuige een evaluatie van de overeenkomstige CFF-regeling uit de jaren '60 is het IMF bepaald niet soepeler geworden. Het CFF moest schokken opvangen veroorzaakt door hevige schommelingen in de grondstoffenmarkt, maar bleek niet geschikt om arme grondstofleveranciers daadwerkelijk te steunen. Ook toen was de "non-concessional" regeling te duur en kon menige staat de ontstane schulden niet afbetalen. Veel van de toenmalige gebruikers zitten nu in het Poverty Reduction and Growth Facility programma hetgeen hen grote beperkingen oplegt om onder "non-concessional" voorwaarden te lenen.

... en beoordeling

Ook ten aanzien van de beoordeling van oorzaak en gevolg van schokken is er geen soepelheid. In het basisdocument voor TIM zijn aanwijzingen te vinden dat er sprake zal zijn van zeer conservatieve beoordeling door het IMF. Het zal naar verwachting zeer moeilijk zijn voor staten om aan te tonen dat de schade aan hun betalingsbalans geheel te wijten is aan externe factoren en niet aan eigen wanbeheer. Of om aan te tonen dat de negatieve gevolgen van schokken niet weggestreept of overschaduwd worden door de positieve gevolgen van de liberaliseringsmaatregel in kwestie.

Herstructurering, schuld en handel

De eerder genoemde vertragingstactiek is een noodgreep van bepaalde WTO-lidstaten; ze kunnen geen kant uit en moeten zich wel samen te weer te stellen tegen de voorstellen van geïndustrialieerde staten. Het beleid van IMF en WTO heeft dit in de hand gewerkt. Vanaf begin jaren '80 heeft het IMF, samen met Wereldbank en andere internationale financiële instellingen, deze staten eerst opgezadeld met een torenhoge schuld en met een deels gedereguleerde, geliberaliseerde en geprivatiseerde economie. Na toepassing van dit beruchte recept van de "Washington Consensus" kwam de wurgreep van de Uruguay Ronde en - in 1995 - van de WTO. De wettelijk bindende handelsakkoorden van de WTO verergerden de scheve structurele economische verhoudingen tussen Noord en Zuid. De WTO-akkoorden versterken de hardnekkige patronen van onttrekking van hulpbronnen van Noord naar Zuid, hetgeen neerkomt op toenemende winsten en schaalvergroting door Noordelijke bedrijven.

Perspectief van (lijdelijk) verzet?

Het is de vraag of invoering van TIM de WTO-lidstaten toch over de streep zal kunnen trekken. De WTO-leiding heeft hiermee weliswaar een extra drukmiddel in handen om nog vóór het komende zomerreces te proberen een raamwerk te verkrijgen voor het vervolg van de Doha-onderhandelingen na de Amerikaanse presidentsverkiezingen.
De onderliggende vooronderstelling van het TIM is het neoliberale dogma van de duidelijke lange termijn-"winst" van handelsliberalisering. Problemen met de betalingsbalans zijn in essentie van beperkte aard en van korte duur en kunnen in bepaalde gevallen tegengegaan worden met tijdelijke maatregelen. Maar de handelsmaatregelen die in WTO-verband afgesproken worden, zijn NIET van tijdelijk aard. Ze zijn niet-herroepbaar, zelfs niet indien de gevolgen langer dan verwacht zullen aanhouden of chronisch blijken te zijn. Net zoals de ervaring van veel staten leert die het voorwerp zijn van de structurele aanpassingsprogramma's van het IMF.

Naschrift:
De ICTSD meldde op 19 mei dat Tijdelijk Uitvoerend Directeur van het IMF, Anne Krueger, tijdens de Algemene Raadsvergadering van de WTO op 17 mei een presentatie gaf over het Trade Integration Mechanism. Een aantal ontwikkelingsstaten, waaronder Mauritius, Bangladesh, Jamaica en Colombia reageerden afwijzend. Ze vinden de nadruk op batelingsbalansproblemen te beperkt.

Bronnen:
- Mailbericht van Aldo Caliari aan het S2B-netwerk met voorlopige opmerkingen over TIM, van 16 april 2004.
- "IMF Executive Board approves Trade Integration Mechanism", IMF persbericht nr 04/73, van 13 april 2004, http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2004/pr0473.htm
- "Debt and Trade: Making links to Break the Chains of Debt", door Aldo Caliari (Center of Concern) en Jessica Walker Beaumont (American Friends Service Committee), van februari 2004, http://www.coc.org/pdfs/coc/debttrade204.pdf
- "Rethinking Bretton Woods at 60; Spring meetings 2004", door Aldo Caliari, Centre of Concern Issue nr 163, van mei 2004, http://www.coc.org/resources/articles/display.html?ID=769
- "Transcript of a Teleconference with Journalists on: Trade Integration Mechanism", IMF, van 13 april 2004, http://www.imf.org/external/np/tr/2004/tr040413.htm

Noten:
[1] De analytische basis hiervan is te vinden in "Trade restrictions for Balans of Payments purposes" (WT/TF/COH/13) en "Financing of losses from preferences erosion" (WT/TF/COH/14). Beide documenten dateren van 14 februari 2003 en zijn mbv. hun code vindbaar op de WTO-website.
[2] Zie "Salvaging WTO from Cancún collapse", door Bhagirath Lal Das, van 20 september 2003,
http://www.southcentre.org/info/southbulletin/bulletin64-65/bulletin%2064-65-15.htm
[3] Zoals: de Upper Credit Tranche Stand-by Arrangement, de Extended Fund Arrangement of de Poverty Reduction and Growth Facility.
[4] "WTO General Council frames negotiations ahead of end-july deadline", door OECD, in Bridges Weekly Trade News Digest vol 8, nr 18, van 19 mei 2004, http://www.ictsd.org

L) Collectieve preferenties
(door Chris Peeters)

In WTO-ZIP nr. 44 beschrijft Rob Bleijerveld negatieve reacties op het idee van Lamy om de negatieve gevolgen voor andere landen van wat hij 'collectieve EU-preferenties' noemt, te compenseren met boetes. Ik vraag mij af of die absoluut negatieve houding terecht is (hoewel we natuurlijk altijd moeten uitkijken voor eigenbelang vermomd als collectieve preferentie).

Lamy's idee zou voor arme landen een welkome aanvulling kunnen zijn op het huidige WTO-systeem om conflicten af te handelen. Dat systeem bestaat er immers uit dat landen die van de WTO gelijk krijgen, sancties mogen treffen tegen het land dat veroordeeld wordt. Maar dan moet je wel over zulke sancties beschikken; het is een wapen voor machtige landen dan wel handelsblokken.
Het lijkt me niet voor niets dat de vier landen die op de WTO-bijeenkomst in Cancún het katoensubsidiebeleid van de VS hebben aangeklaagd, vroegen om compensatiebetalingen voor het verlies dat zij door het VS-beleid lijden, tot dat beleid is bijgesteld. Zij hebben immers niet de macht om, ook al krijgen ze gelijk van de WTO, geloofwaardige sancties tegen de VS te treffen.

Op dezelfde manier is het voorstelbaar dat, als de EU een collectieve preferentie heeft vastgesteld, die arme landen treft, de EU de gevolgen daarvan financieel compenseert.
Vanuit bijvoorbeeld de collectieve preferentie 'voedselzekerheid' (die veel NGO's onderschrijven) zou de EU kunnen besluiten om de suikerproductie in Europa gedeeltelijk in stand te houden. Dat treft o.a. arme producenten in het Zuiden, die dan minder suiker naar de EU kunnen exporteren.
Als de EU dat compenseert hebben de getroffen landen daar direct voordeel bij (en een door de WTO-regels vastgelegd recht is beter dan onbetrouwbare ontwikkelingshulp!).
Nog beter zou zijn als die compensatie rechtstreeks naar de getroffen boeren gaat, in plaats van naar de overheid. En nog beter als die compensatie niet aan productie wordt gekoppeld, maar uitgekeerd in een bedrag per boerderij. Dan krijgen vooral de kleine boeren steun, in plaats van de grote multinationals.

Deskundigen schatten in dat de EU-landbouwsteun in ieder geval tot 2013 nauwelijks zal verminderen. Zou het zo'n slecht idee zijn als de daardoor getroffen boeren in die periode gecompenseerd worden? Als het Europese publiek ervan overtuigd is dat een breed onderschreven beleid arme boeren in het Zuiden schaadt, dan vereist het rechtvaardigheidsgevoel juist dat wij die boeren financieel compenseren, zolang we het beleid handhaven.

(Zie verder WTO-zip nr. 45)

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door diversen.)