“2007 – het beslissende jaar voor de WTO”

Een
paar bijeenkomsten die de G20- en de CAIRNS-groepen in september organiseerden
en waarvoor leden van de invloedrijke G6 waren uitgenodigd [1], leidden evenmin
tot enige politieke doorbraak. Ook de aanwezigheid van WTO-voorzitter Lamy op
deze bijeenkomsten en zijn bezoeken aan verschillende hoofdsteden mochten niet
baten.

Stille
diplomatie

Tijdens
de Algemene Raadszitting van 10 oktober gaf Lamy aan dat bij de ministers en
onderhandelaars die hij sprak wel de wens leeft om terug te gaan naar de
onderhandelingstafel, maar dat de daadwerkelijke onderhandelingsposities van de
WTO-lidstaten sinds eind juli niet of nauwelijks zijn gewijzigd. Om een akkoord
te kunnen bereiken in 2007 was het volgens hem nodig dat de standpunten tussen
november 2006 en de lente van 2007 in voldoende mate convergeren. Hij riep de
lidstaten en de voorzitters van de verschillende onderhandelingsgroepen op
“door te gaan met het technische voorbereidingswerk” en stelde een periode in
van “stille diplomatie” [2].

Het
aantal informele besprekingen achter gesloten deuren tussen lidstaten onderling
of met de voorzitters van verschillende onderhandelingscommssies (landbouw,
NAMA, diensten en handelsfacilitatie) namen vervolgens toe. Een nieuwe formatie
van WTO-lidstaten, de 'Non G6', probeerde onderwijl een politieke doorbraak te
forceren. Deze groep – bestaande uit Noorwegen, Nieuw-Zeeland, Chili,
Indonesië, Kenia en Canada [3] – was opgezet uit frustratie over het feit dat
zij (en vele andere lidstaten) voor en ook na de impasse in feite buitenspel
stonden. Ze hielden in oktober en november brainstormsessies over de factoren
die leidden tot de opschorting van de Doha-onderhandelingen en over mogelijke
scenario's om die weer op gang te brengen. De nadruk lag daarbij op de diverse
landbouw-struikelblokken. Hun inzet bleef echter beperkt tot het analyseren van
het 'proces' en leidde niet tot 'substantieve' voorstellen.

In de
aanloop naar begin november gaven invloedrijke lidstaten en de voorzitters van
de onderhandelingscommittees aan steeds meer gefrustreerd te raken over het
uitblijven van vooruitgang [4]. Op 10 november bepleitte een deel van 20
WTO-lidstaten tijdens een 'green room'-zitting bij Lamy de hervatting van de
onderhandelingen [5]. Een week daarvoor had landbouwvoorzitter Falconer op
indirekte wijze duidelijk gemaakt ook voor hervatting te zijn; hij nodigde op
persoonlijke titel de gedelegeerden van alle lidstaten uit om op 10 november
deel te nemen aan een onderhandelingssessie over landbouw [6].

“Zachte
aanpak”

Op 16
november tijdens de zitting van de WTO-stuurgroep – de Trade Negotiations
Committee – gaf Lamy vervolgens het startschot tot een nieuwe aanpak à la
Falconer: de “zachte hervatting” van de onderhandelingen op alle gebieden
[7][8]. De nadruk lag daarbij op landbouw en diensten. De voorzitters van de verschillende
onderhandelingscommittees kregen de vrije hand om, samen met gedelegeerden, te
bepalen hoe (en hoe snel) ze verder moesten.

Falcone
agendeerde vervolgens tot eind 2006 een aantal zogenaamde “openhaardgesprekken”
waarbij zo'n 20 tot 25 gedelegeerden op knusse wijze over landbouw kunnen
beraadslagen. Daarnaast stelde hij de zogenaamde "confessionals" in
waarbij WTO-lidstaten individueel of als groep bij hem kunnen komen opbiechten
over hun werkelijk gevoelens over “flexibiliteiten”, “bottom lines” en over de
standpunten van anderen. Ook werd voor 11 december een vergadering met open
agenda vastgesteld om alle gedelegeerden te informeren.

Behalve
bij landbouw werden ook voor NAMA en GATS [9] 'openhaardgesprekken'
geagendeerd.

Verkiezingsuitslag
VS

Op 7
november verkregen de Demokraten een meerderheid in zowel het Huis van
Afgevaardigden (233 : 202 ) als in de Senaat (51 : 49) [10]. Ze zullen vanaf
2007 in het Huis ook de voorzitterszetel innemen van een belangrijk
handelscommittee. Na hun overwinning deelden de Democraten mee dat ze op
(internationaal) handelsgebied samen zullen werken met Republikeinen. (Hierop
liet handelsminister Schwab weten dat de wisseling van de wacht niet zou leiden
tot wijziging van het Amerikaanse handelsbeleid ten aanzien van de Doha Ronde
en onderstreepte dit op 9 november in de Wall Street Journal met de herhaling
van een viertal zware eisen richting de belangrijke handelspartners).

Het
handelsbeleid van de Democratische Partij is echter tweeslachtig. Hoewel ze de
WTO-onderhandelingspositie van Bush lijken te steunen [11], zijn ze kritisch
waar het gaat om de standpunten bij bilaterale onderhandelingen [12]. Tijdens
de verkiezingscampagne van vele Democraten moest de bilaterale inzet van Bush
het ontgelden wegens Amerikaans banenverlies, oneerlijke handel en zwakke
milieu- en arbeidsbepalingen.

Amerikaans
handelsmandaat en landbouwbeleid

Deze
positie zal van invloed zijn op de kwestie van het handelsmandaat van Bush
(TPA) [13]. Om een (tijdelijke) verlenging na juni 2007 veilig te stellen
lijken er gezien de Democratische opstelling twee opties voor Bush: het handelsmandaat
beperken tot de Doha-onderhandelingen, of daarin arbeids- en milieubepalingen
opnemen. De eerste zal een hoge binnenlandse politieke prijs hebben en de
tweede zal stuiten op weerstand bij met name ontwikkelingslanden [14].

De
Amerikaanse staatsecretaris voor handel, Veroneau, denkt dat verlenging van het
mandaat mogelijk is mits de WTO-lidstaten begin 2007 een doorbraak in de
Doha-besprekingen weten te bewerkstelligen en de uitslag van de Franse
presidentsverkiezingen niet tegen zit. Bush zal dan volgens hem (niet nader
genoemde) toezeggingen doen aan het Congress in ruil voor verlenging van de TPA
[15].

Waarnemers
gaan ervan uit dat het andere hete hangijzer in de Amerikaanse handelspolitiek,
de Farm Bill, niet zal worden herschreven. De Democraten zullen hun nieuw
verworven steun buiten de grote steden namelijk willen behouden met het oog op
de presidentsverkiezingen van 2008. Daarom zullen ze niet inzetten op
aanzienlijke vermindering van de binnenlandse landbouwsubsidies (zoals geëist door
vele WTO-lidstaten), maar – net als de
Republikeinen – kiezen voor het voorstel van landbouwstaatssecretaris Johanns
om de Farm Bill aan te passen.

Johanns
zegt zo te willen voorkomen dat klachten door WTO-lidstaten tegen
gesubsidieerde Amerikaanse gewassen worden toegekend (zoals bij de Braziliaanse
katoenklacht). Hij stelt onder meer voor de verhoging van direkte (van
productie ontkoppelde) betalingen en een groter gebruik van
milieubeschermingsprogramma's voor, beide onder de Groene Box-regeling. Ook is
er volgens hem ruimte voor verhoging van andere (handelsverstorende !)
subsidies onder de Amber Box-regeling.

Volgens
landbouwdeskundige Drazek uit Washington is het zelfs mogelijk het
uitgaveplafond voor de Amber Box met 5 miljard dollar omlaag te brengen indien
de recente grote prijsstijgingen voor bijna alle landbouwproducten een paar
jaar aanhouden. De handelsverstorende “loan deficiency payments”, de
semi-handelsverstorende “countercyclical payments” en de
niet-handelsverstorende [16] “direct farm payments“ kunnen dan gehandhaafd
blijven of zelfs worden uitgebreid binnen de marge van de WTO-eisen [17].

'Doha
Light'?

BP-topman,
Goldman Sachs International-voorzitter en voormalig GATT-voorzitter, Peter
Sutherland, verzocht Brussel en Washington op 14 november dringend stappen te
zetten gericht op een snelle hervatting van de Doha-onderhandelingen. Hij
waarschuwde dat het “onafgebroken inzetten op een steeds ambitieuzere uitkomst
geen garantie voor succes is maar wel het risiko van falen oplevert”. Hij hield
de EU en de VS voor dat de kosten van een mislukking van de Doha Ronde mogelijk
zeer hoog zullen zijn, omdat het kan leiden tot het ineffectief funktioneren
van het multilaterale handelssysteem [18]. Daarom doen de WTO-lidstaten,
eenmaal weer aan de onderhandelingstafel gezeten, er goed aan in te zetten op
een haalbare, maar misschien minder ambitieuze Doha-deal.

Hij
voorziet een politiek haalbaar Doha-akkoord in de lente van 2007, gebaseerd op
de voorstellen en “quietly-promised” aanvullende concessies van juli 2006,
samen met "respectable services commitments, some minor rulemaking, [and]
a big agreement on trade facilitation, all supported by aid for trade."

De
laatste ronde…

Op 14
december deed WTO-voorzitter Lamy tijdens de Algemene Raadszitting aan alle
delegatiehoofden van de lidstaten verslag van de verschillende bijeenkomsten
die plaats vonden in het kader van de “soft appraoch”. Hij vertelde hen dat het
nog steeds mogelijk is om in 2007 de Doha-besprekingen af te ronden [19]. Hoewel
alle lidstaten tot nu toe bij hun oude standpunten blijven, zouden de 'grote
spelers' hebben gehint op verzachting van hun posities. Wat volgens Lamy nu
nodig is, is de politieke wil om dit om te zetten in daadwerkelijke
standpuntswijzigingen. Gebeurt dit niet, dan dreigt de totale ineenstorting van
de WTO. Lamy duidt 2007 aan als het "defining year for the
organisation."et van plan te zijn een zelfgeschreven compromis-tekst te
presenteren (de 'nuclear option' van Arthur Dunkel tijdens de Uruguay Round) om
een doorbraak te forceren. Zo'n aanpak is volgens hem erg gevaarlijk en is
strijdig met de 'bottom-up' principes van de WTO. Toch sloot hij een eventueel gebruik ervan niet
uit.

Verder
gaf hij aan te verwachten dat de G6-minitop die de EU eind janari in Davos [20]
organiseert niet meer zal zijn dan een evaluatiemoment. Ook was hij voorzichtig
wat betreft de mogelijke uitkomst van een WTO minitop in February [21]. Zijn
terughoudendheid is wellicht mede toe te schrijven aan de inschatting dat het
Congress niet voor februari duidelijkheid zal verschaffen op handelsgebied.

Bronnen:

– “WTO Negotiations Remain Suspended – But for How
Long?” (Trade Issues Update), door BoD Canadian Egg Marketing Agency, 9
november 2006 (link, pdf)

* “Doha compromise necessary by springtime, Lamy tells
WTO members,” Bridges Weekly Trade News Digest vol 10 nr 33, van 11 oktober
2006 (link)

* “Doha Round: The 'time-out' is over, but will
negotiations resume?” – Bridges Weekly Trade News Digest vol 10 nr 38, van 15
November 2006 (link).

* “Informal discussions on agriculture continue,
though WTO talks remain suspended,” Bridges Weekly Trade News Digest vol 10 nr
37, van 8 november 2006 (link)

* "Fireside chats" planned at WTO tot stoke
the embers of the Doha negotiations,” door Martin Khor (Third World Network),
van 24 november 2006 (link)

– “WTO AG talks: Chair turns on engine, but car not
yet in gear,” Bridges Weekly Trade News Digest vol 10 nr 38, van 15 November
2006 (link)

– “US Elections, Trade and the WTO,” Bridges Monthly
Trade Review year 10 Nr 7, november 2006 (link, pdf)

Noten:

[1]
Meer hierover in: “Hervatting van de Doha-onderhandelingen nog op losse
schroeven – Ontwikkelingen en speculaties,” door Rob Bleijerveld in WTO.ZIP nr
70 , van 3 september 2006

[2] In
“The suspension of the WTO Doha negotiations: scenarios and identification of
pressure points for developing countries,” (p. 15 en 16) van oktober 2006 geeft
het South Centre aan dat “stille diplomatie” kan leiden tot een overhaaste
aanpak, en daardoor tot minder transparantie en het negeren van onderwerpen die
van belang zijn voor de minder invloedrijke ontwikkelingslanden. (link)

[3] Ze
kwamen bijeen van 16 tm 20 oktober in Oslo, en van 5 tm 7 november in Vevey
(bij Genève). De landen in deze groep zijn tevens lid van de Cairns-groep
(Nieuw-Zeeland, Chili, Canada), de G33 (Indonesië), (G20 (Chili, Indonesië), de
G10 (Noorwegen) en de ACP en Africa Groep (Kenia).

[4] Ze
wilden de besprekingen over technische zaken voortzetten. Vele kwesties kunnen
volgens hen ondertussen verder worden uitgewerkt, ongeacht de bestaande
belangrijke polititieke meningsverschillen (zoals het daadwerkelijke cijferwerk
met betrekking tot tarieven, subsidies en coëfficiënten voor landbouw en NAMA).

[5] De
opschorting leidde volgens hen slechts tot inactiviteit doordat de politieke
druk op de regeringen afnam. Hervatting van de onderhandelingen zou de
belangrijke lidstaten er tenminste toe dwingen zich openbaar uit te spreken
over de redenen waarom ze niet met een nieuwe inzet komen.

Anderen
constateerden dat er geen basis was voor verdere onderhandelingen bij gebrek
aan nieuwe concessies en gaven aan bang te zijn dat hervatting leidt tot een
definiteve impasse.

[6]
Volgens het CEMA (zie bij Bronnen) kan deze werkwijze echter leiden tot
“imbalances” in de diskussies omdat “niet alle ambassadeurs en officials
hetzelfde niveau van technische expertise hebben”.

[7]
Ofwel ergens tussen "stille diplomatie en volledige onderhandelingen” in.

[8] Volgens
Martin Khor van Third World Network was er sprake van onenigheid binnen de
WTO-staf en stelde de persoonlijke aanpak van Falconer Lamy voor voldongen
feiten.

[9]
Sinds begin november waren er al bijeenkomsten over de hervatting van de
GATS-onderhandelingen. De VS en de EU willen zo snel mogelijk echte
onderhandelingen over markttoegang en domestic regulation agenderen, en nieuwe
sluitdata voor herziene aanbiedingen en eindaanbiedingen vaststellen. Volgens
Martin Khor van TWN (zie Bronnen) is het echter onwaarschijnlijk dat deze
onderhandelingen eerder zullen beginnen dan die over landbouw.

[10] Op
de inauguratiedag van de Senaat op 4 januari kunnen ze die meerderheid echter
nog verliezen. Mocht de ziekgeworden Demokratische senator van South Dakota,
Tim Johnson, op die dag te ziek zijn om zijn zetel in te nemen, dan wordt hij
vervangen door een Republikein. Senaatsvoorzitter Dick Cheney (!) krijgt
vervolgens een doorslaggevende stem daar waar “de stemmen staken”! Uit:
“Democratic Sen. Johnson in Stable Condition After Brain Surgery,” door Charles
Babington, in de Washington Post van 15 december 2006

[11]
Interessant in dit verband is wel dat enkele WTO-tegenstanders in het parlement
zijn verkozen.

[12]
Voor een uitgebreide analyse over de positie van Democraten ten aanzien van
handel, zie: “Democratic win to affect US Trade Policy – but how?,” Bridges
Weekly Trade News Digest vol 10, nr 38, van 15 november 2006

[13]
Zie ook noot 1.

[14]
Wegens hoge extra kosten en wegens afscherming van de importmarkt voor niet
gecertificeerde producten.

[15]
Dit betreft de door de Amerikanene gehanteerde definities van subsidies…

[16] “'Narrow Window Of Opportunity' To Secure TPA
Renewal, Says Bush Administration,” Bridges Weekly Trade News Digest vol 10 nr
42, van 13 december 2006

[17] “Could higher prices sweeten U.S. WTO offer?,”
Farmweek , van 20 december 2006

[18]
Zie:
(bron -pdf) Ook
door anderen wordt gewaarschuwd (voor gevaar van protectionisme en verlies aan
vertrouwen), zie:

“IMF's Lipsky Warns Failure of WTO Talks May Spur
Protectionism,” door Mark Drajem en William McQuillen (link)

[19] “Lamy: Concluding round in 2007 not out of reach
yet,” Bridges Weekly Trade News Digest vol 10 nr 43, van 20 december 2006

[20]
Die is gepland aan de vooravond van het World Economic Forum van 24 tot en met
28 januari.

[21] “2007 Seen as a Potentially 'Defining Year' for
the Current Round of Global Trade Talks,” door John Zaracostas, New York Times
van 26 december 2006