De ACP-landen en de holle retoriek van de Europese Unie

Van de
website Yabasta.be

Als de
Europese Commissie ergens goed in is, dan is het wel in het verkopen van haar
beleidskeuzes. Ze weet daar altijd zo een draai aan te geven, dat je haast
spontaan de handen op elkaar slaat. Tot je verder kijkt dan je neus lang is.
Dan zie je het verschil tussen 'spin' en de realiteit. De ACP-landen hebben er
de jongste jaren hun portie wel van gehad. In die mate zelfs dat ze verschillende
malen in officiële resoluties en ministerverklaringen de grote kloof hebben
aangeklaagd tussen de 'retoriek' of de mooie woorden van de Europese Commissie
en haar eigenlijke beleidsdaden.

Verregaande
liberalisering

De
EPA's zijn een mooi staaltje van EU-retoriek. 'EPA's' staan voor 'Economische
Partnerschapsakkoorden', maar deze benaming verhult dat het eigenlijk
verregaande vrijhandelsakkoorden zijn. Volgens de EU zijn EPA's 'instrumenten
voor ontwikkeling', maar tegelijk zullen ze de eerste vrijhandelsakkoorden zijn
die ooit zijn afgesloten tussen rijke landen en een groep staten die
voornamelijk bestaat uit MOL (minst ontwikkelde landen). Nooit eerder werd er
van MOL zo'n verregaande liberalisering geëist, want 'vrijhandelsakkoorden', dat
zijn niet zomaar verdragen over een beetje liberalisering meer of minder. Een
'vrijhandelsakkoord' moet voldoen aan bepaalde WTO-regels. Als EPA's
vrijhandelsakkoorden zijn, zullen ze ACP-landen verplichten om binnen de twaalf
jaar alle handelsbelemmeringen af te schaffen op 80% van hun handel (voor
slechts enkele erg gevoelige producten zou die overgangsperiode dubbel zolang
kunnen zijn).

Van
Lomé tot Cotonou

Nochtans
is het ooit anders geweest. In 1975 sloot de toenmalige EG (Europese
Gemeenschap) in Lomé, de hoofdstad van Togo, een breed samenwerkingsakkoord met
de ACP-landen. En lange tijd gold dit als een vooruitstrevend akkoord. Het
Lomé-akkoord gaf de ACP-landen medezeggenschap over de besteding van
vijfjaarlijkse ontwikkelingsfondsen; het riep mechanismen in het leven om
inkomsten uit grondstoffen te stabiliseren en verleende producten uit de
ACP-landen vrije toegang tot de Europese markt. Om de vijf jaar werd het
akkoord verlengd.

Maar in
1997 pakte de Europese Unie uit met een 'Groen Boek' waarin ze de discussie op
gang wilde trekken over een nieuw soort relatie met de ACP-landen. Eén van de
vernieuwingen zou de afschaffing zijn van de handelsvoordelen die aan de
ACP-landen werden toegekend. De éénzijdige markttoegang van de ACP-landen tot
de EU moest plaats maken voor wederzijdse markttoegang op basis van
vrijhandelsakkoorden: de ACP-landen moesten dus voortaan op hun beurt ook
markttoegang verlenen voor Europese producten. Op die manier zouden
ACP-EU-handelsrelaties in overstemming worden gebracht met de regels van de pas
opgerichte Wereldhandelsorganisatie (WTO).

Eén van
de hoofdregels van de WTO en haar voorganger de GATT is namelijk dat er géén
onderscheid mag gemaakt worden tussen de ondertekenaars van de
GATT/WTO-akkoorden. Alle WTO-leden en hun producten moeten op dezelfde wijze
worden behandeld. In 1979 is die regel wel in belangrijke mate aangepast: van
dan af mag er wél een onderscheid gemaakt worden tussen rijke landen,
ontwikkelingslanden en minst ontwikkelde landen. Een land mag dus lagere
invoertarieven hanteren voor minst ontwikkelde landen dan voor
ontwikkelingslanden, en lagere voor ontwikkelingslanden dan voor rijke landen.

Maar de
ACP-landen (op dit ogenblik 78 landen volgens de EU, maar mét Cuba erbij, 79
volgens de ACP-landen zelf) vertegenwoordigen maar een deel van de
ontwikkelingslanden en de minst ontwikkelde landen. Hén voordelen geven is dus
discriminatie ten opzichte van de andere ontwikkelingslanden en minst
ontwikkelde landen, en dat mag dus niet van de WTO.

Maar de
WTO heeft wel altijd een bijzondere toestemming gegeven voor de
handelspreferenties van de EU voor de ACP-landen. Een 'waiver' heet dat in het
jargon. De WTO heeft dus nooit gezegd dat de handelspreferenties niet meer
mochten. Ze heeft ook nooit gezegd dat ze moesten stoppen. De EU heeft die
beslissing zelf genomen en aan de ACP-landen opgedrongen. Het is ook de EU die
vrijhandelsakkoorden, en dus een vergaande wederzijdse marktopening, naar voor
geschoven heeft als vervanger voor de éénzijdige handelsvoordelen, die de EU
aan de ACP-landen verstrekt.

Op
basis van het 'Groen Boek' heeft de EU een nieuw algemeen samenwerkingsakkoord
met de ACP-landen onderhandeld, dat in 2000 werd getekend in Cotonou, de
hoofdstad van Benin. Het Cotonou-akkoord bepaalt dat de preferenties nog
verlengd worden tot 31 december 2007 en dat de ACP-landen tegen die tijd over
EPA's moeten onderhandelen met de EU. EPA's moeten wederkerige marktopening tot
stand brengen en volledig in overeenstemming zijn met de regels van de WTO. De
ACP-landen hebben zich tijdens de onderhandelingen van het Cotonou-akkoord
heftig verzet tegen die idee, maar hebben er zich uiteindelijk moeten bij
neerleggen. Wat moet je anders als je belangrijkste afnemer én tegelijk je
grootste donor zegt dat het zo moet.

Neoliberalisme
in plaats van 'Nieuwe Economische Orde'

Naast
de WTO-compatibiliteit, zwaait de EU ook steeds met een ander argument waarom
de Lomé-preferenties niet meer 'konden' gehandhaafd worden: deze preferentiële
behandeling zou niet hebben gewerkt. Sinds de jaren zeventig is het aandeel van
de ACP-handel in de wereldhandel of de handel met de EU steeds maar gedaald.
Bovendien bestaat de export van de ACP-landen nog steeds in hoofdzaak uit
enkele grondstoffen: cacao, koffie, petroleum, diamanten, goud, koper, enz.. De
Europese vensters en deuren openen voor producten uit ACP-landen heeft hen
klaarblijkelijk niet geholpen en dus moest er wat anders worden geprobeerd. De
ACP-landen zouden hun eigen markten ook moeten openen voor invoer uit de EU. Op
die manier zouden ze worden 'blootgesteld' aan de concurrentie, waardoor ze
betere producten zouden gaan maken.

De
diagnose van de EU klopt niet echt, en de remedie nog veel minder. Bij nader
inzien, blijkt dat de ontwikkelingslanden onder de ACP-landen wél hebben kunnen
profiteren van de vrije markttoegang tot Europa; en dat de resultaten ook beter
zijn naarmate het verschil tussen de normale invoertarieven en de vrije
markttoegang groot genoeg was. Bovendien blijken de 'oorsprongregels' die de EU
hanteert nogal lastig te zijn. Oorsprongsregels bepalen hoeveel lokale
elementen (materialen, bewerkingen) er nodig zijn in een bepaald product om als
lokaal product te worden beschouwd. Ze bepalen met andere woorden wat
ACP-producten zijn en wat niet, en welke producten dus wél vrij Europa binnen
mogen en welke niet. Strikte oorsprongsregels beperken de markttoegang.

En wat
de remedie betreft: als de economie en de productiecapaciteit van de ACP-landen
te zwak zijn om te kunnen profiteren van de handelsvoordelen met de EU, hoe
zouden ze dan sterk genoeg kunnen zijn om de concurrentie aan te kunnen met de
Europese producten op de eigen markt? Over een deel van het antwoord zijn voor-
en tegenstanders van de EPA's het eens: de meeste ACP-landen zijn te klein om
economisch goed van de grond te komen. Schaalvergroting onder de vorm van
regionale integratie is nodig. De ACP-landen zijn daar ook al lang mee bezig,
zij het nog meer zigzaggend dan Europa zelf. De regionale integratie in de
ACP-landen verdient meer steun. EPA's zijn regionale akkoorden: tussen de EU
enerzijds en zes ACP-regio's anderzijds, en het nut van die regionale aanpak
wordt niet betwist (al bestaat er heel wat controverse over de geografische
configuratie van deze regio's, voornamelijk dan in Oostelijk en Zuidelijk
Afrika).

Nog
grotere onenigheid bestaat er over het ander deel van het antwoord op de vraag
van daarnet. Volgens de EU ligt de oplossing in een brede en diepe economische
liberalisering. Als de ACP-landen hun markten opengooien, zowel voor goederen
als voor diensten en investeringen; als ze hun openbare aanbestedingen
transparanter maken en openstellen voor buitenlandse intekenaars; als ze
intellectuele eigendomsrechten verscherpen en bedrijfsgeheimen beter
beschermen; als ze investeerders meer bescherming en rechten geven, dan zullen
de investeringen toenemen en dan zal de onzichtbare hand neerdalen en de
ACP-landen oplichten naar duurzame ontwikkeling. Dat is de belijdenis van de
Europese Commissie. De ACP-landen geloven daar niet zo erg in. Zij denken dat
nieuwe regels niet zo veel zullen uitmaken als de economische infrastructuur
gebrekkig en de productiecapaciteit zwak is. De ACP-landen vinden dat er eerst
werk moet gemaakt worden van een verdere regionale integratie en een
verbetering van de productiecapaciteit, vooraleer er aan vrijhandel met Europa
kan worden gedacht.

'There is no alternative'…

Het is
dus niet zozeer 'de WTO' maar een verandering in de houding van de EU die geest
van Lomé heeft gedoofd. Lomé behoorde tot de jaren zeventig, toen de
ontwikkelingslanden met hun grondstoffen een vuist maakten en de Koude Oorlog
woedde. Ondertussen is de schuldencrisis gekomen, de structurele aanpassing, de
ineenstorting van het communistische systeem en de triomf van het
neoliberalisme. Die ommekeer was trouwens ook al te zien in Lome IV, toen de EU
haar ontwikkelingshulp koppelde aan de goede naleving van de structurele
aanpassingsprogramma's die Wereldbank en IMF aan de ACP-landen oplegden.

In
feite heeft de markttoegang van de ACP-landen tot de EU dezelfde functie als de
schuldenlast ten aanzien van WB en IMF: het zijn beide hefbomen om een bepaald
economische beleid af te dwingen. Willen de ACP-landen hun voordelige
markttoegang tot de EU behouden dan moeten ze het structureel aanpassingprogramma
slikken dat de EPA's hen opleggen. Weigeren de ACP-landen dat dan zijn ze hun
markttoegang kwijt, want in 2000 heeft de EU aan de WTO maar een nieuwe
'waiver' gevraagd tot einde 2007 (deze 'waiver' werd goedgekeurd in november
2001).

Wat er
op 1 januari 2008 precies zal gebeuren als de ACP-landen toch zouden besluiten
dat de prijs voor hun toegang tot de Europese markt te hoog is en ze de EPA's
zouden weigeren, is niet duidelijk. De Commissie zelf zegt dat de
invoertarieven op producten uit ACP-landen automatische zullen verhoogd worden
en dat dit voor hen een kostelijke zaak zal worden. Op die manier houdt ze de
druk op de ketel en benadrukt ze: 'there is no alternative'. Anderen, zowel
NGO's als internationale instellingen, zeggen dat er juridisch gezien wél
alternatieven mogelijk zijn, en dat de EU zelfs verplicht is om de huidige
vrije markttoegang te handhaven. Maar bij elk van die alternatieven
(bijvoorbeeld een nieuwe 'waiver', of een ander meer algemeen preferentieel
stelsel, dat voor alle ontwikkelingslanden geldt) is toch één of andere mate
van medewerking van de Europese Unie nodig. En die wil geen alternatieven
toelaten.

Bij
heel de EPA-oefening gaat het er juist om dat de EU vindt dat de ACP-landen een
diepgaande structurele aanpassing moeten ondergaan. Bovendien wil de EU via de
EPA's een voorsprong behouden op de andere gevestigde economische machten,
zoals de VSA, of opkomende machten zoals Brazilië en China. In feite zal de EU,
dank zij de EPA's de enige zijn met zo een verregaande toegang tot markten en
grondstoffen in de ACP-landen. Een omgekeerd Lomé dus: de EU krijgt nu de
preferentie. De EU wil dus géén juridische alternatieven bedenken om de EPA's
aan de ACP-landen te laten voorbijgaan. Tenzij er natuurlijk via campagnes voldoende
druk kan uitgeoefend worden. Dat is precies waar een groeiend aantal
organisaties uit Europese en ACP-landen volop mee bezig zijn (zie
www.stopepa.org en www.epa2007.org).

(Uitpers,
nr 86, 8ste jg., mei 2007)

(*)
Marc Maes is medewerker handelsbeleid bij 11.11.11-Koepel van de Vlaamse
Noord-Zuidbeweging.