De EU, een staat in ontwikkeling

Dit stuk is van heiner Busch van de Duitse organisatie CILIP. Het vormt de inleiding van nr. 84 van hun tijdschrift CILIP dat als thema “Het Europa van de politiediensten” heeft. Vertaling: Tijn van Beurden

Wat zou er gebeuren als alle bibliotheken en staatsarchieven waren verbrand en alle kopieën van de grondwet verloren waren gegaan? Deze vraag werd door Ferdinand Lassalle gesteld in zijn beroemde redevoering “On the Essence of Constitutions” te Berlijn in 1862.(1)

Het antwoord is, niets. De “echte grondwet”, dat wil zeggen de “actuele machtsverhoudingen”, de instituties en het leger, zouden nog steeds bestaan. De staat zou gewoon verder gaan: “het leger en de kanonnen gehoorzamen de koning – dat is ook een deel van de grondwet!”

De founding father van de Duitse sociaal-democratie formuleerde zijn vraag anderhalve eeuw geleden, in de context van het debat over de grondwet van Pruisen. Dezelfde vraag kunnen we nu, in iets gewijzigde vorm, toepassen op de EU grondwet: wat gebeurt er, nu de Fransen en Nederlanders het “Verdrag over een Grondwet voor Europa” hebben verworpen in hun nationale referenda afgelopen jaar? Het antwoord: het grondwettelijke verdrag van ettelijke honderden bladzijden met bijlagen, is van de Europese politieke agenda verdwenen. Dat komt hoofdzakelijk, omdat de EU grondwet alleen maar de trieste stand van zaken weergaf in de EU, en het verdrag moest alleen maar een legitimerend vernisje aanbrengen.

De interne markt, hoeksteen van de EU, is in de woorden van Lassale “een deel van de Grondwet”. Vrije markt, de vrije circulatie van goederen, kapitaal, diensten en personen (arbeid) vormen de basis van de EU. Ze zijn veel belangrijker dan de vage rechten die in het tweede deel van het Grondwettelijk Verdrag zijn opgenomen en worden heel serieus genomen door de EU instellingen. Ofschoon de Dienstenrichtlijn ( die de EU dienstensector wil openen voor concurrentie en wordt genoemd naar de vorige EU commissaris en indiener Frits Bolkenstein ) in omvang werd beperkt na felle protesten van vakbonden en enkele linkse partijen, blijft de markt liberalisering van dienstverleningen een van de kern programma’s van de Commissie.

Een ander “deel van de Grondwet” is de externe militaire politiek, waarvan de basis is gevormd tegen het einde van de jaren ’90: de opbouw van “capaciteit” voor militair en civiel (politie) “crisis management” inclusief het gebruik van “battle groups”, is al voor een groot deel tot stand gekomen. Het “Military Proliferation Agency” is al opgezet en werd in de laatste versie van het grondwettelijk verdrag herdoopt in “defence agency”. Artikel I-43 (2) zou het Europees militair industrieel complex een grondwettelijke status hebben gegeven: het “defence agency” zou de vorming van “capaciteit” ondersteunen door het bevorderen van nieuwe technologieën met de noodzakelijke industriële basis. Voor het opstarten van de activiteiten van dat “agency” was echter geen grondwettelijk artikel nodig; een “Gemeenschappelijk Besluit” van de Raad van Ministers in juli 2004 was voldoende (3). Toen was het grondwettelijk verdrag niet eens ondertekend. Het feit dat het niet in werking zal treden, heeft maar een geringe invloed op de gemeenschappelijke veiligheids en defensie politiek van de EU. De zesmaandelijkse rapportages over het roterende EU voorzittersschap kondigen een gestadige vooruitgang aan met betrekking tot de uitbreiding van de “capaciteiten”, voor wat betreft gewone oefeningen en natuurlijk operationele missies. De meest recente zijn in Congo.(3)

Het wel of niet aannemen van het grondwettelijk EU-verdrag heeft de continuïteit van de justitiële en interne politiek van de EU nauwelijks beïnvloed. De sleutelbegrippen in de tekst van de ontwerp grondwet (deel 111 hoofdstuk 4) zijn zeker niet van tafel. De Commissie en de Ministerraad blijven werken aan de “geleidelijke invoering” van “geïntegreerde controle systemen bij de buitengrenzen” die het restrictieve asielbeleid en de immigratiepolitiek handen en voeten moet geven. Het Europese grenscontrole orgaan (Frontex) is met haar werk begonnen en de gemeenschappelijke operatieteams assisteren de nationale grenswachten van de Kanarische Eilanden om de “illegale immigratie” van Afrikaanse vluchtelingen te bestrijden.(4) Het controversiële Asiel Procedure Directief, met “veilige” derde landen en het land van oorsprong als uitgangspunt is nu van kracht, een lijst van “veilige” derde landen wordt opgesteld. Nieuwe elektronische antimigratie voorzieningen, in het bijzonder het Visa Informatie Systeem (VIS), worden nu geïnstalleerd.(5)

“Justitiële samenwerking in criminele zaken moet gebaseerd zijn op het principe van wederzijdse erkenning van vonnissen en justitiële beslissingen”, zegt Artikel 3-270 van het ontwerp EU grondwet. Dit principe lag al ten grondslag aan het raamwerkbesluit in 2002 inzake het EU Arrestatiebevel. De raad heeft het bijbehorende raamwerkbesluit over het Europese Bewijsvoering bijna klaar. Daardoor zouden de lidstaten een andere staat kunnen gelasten om bewijzen te vergaren en te overhandigen in het kader van gerechtelijke acties tegen criminelen. De rechten van de beschuldigde worden grotendeels veronachtzaamd. De magere voorstellen van de Commissie met betrekking tot deze zaak, zijn nog verder ingekort tijdens de onderhandelingen van de ministers. (6)

Hetzelfde geldt voor het raamwerkbesluit over data protectie, dat was bedoeld om de gevolgen van het “beschikbaarheidprincipe” (richtlijn voor de toekomstige data-uitwisseling tussen de politie eenheden) te verzachten.(7) Data protectie kan wachten, volgens enkele machtige lidstaten, mits de “vrije markt” van politie-data en de beschikbaarheid over de grenzen zo snel mogelijk is gegarandeerd.

“On with the show” zou een goede slogan zijn voor de EU ministers van justitie en binnenlandse zaken. Voor hen staat de tekst van het Haagse Programma centraal. Dat Programma werd op de EU top in november 2004 aangenomen en het omvat een gedetailleerde lijst met af te wikkelen zaken en implementatie deadlines voor justitie en binnenlandse zaken voor de komende vijf jaar.(8) Het grondwettelijk verdrag moet daarbij “als richtlijn dienen voor de te bereiken doelen”, zegt het vijfjarenplan van de anders zo marktgeobsedeerde EU. De richtlijn zal echter niet zoals oorspronkelijk gepland eind 2006 in werking treden. Maar dat is niet van belang: de bijbehorende “herziening”, die was voorzien om te controleren of het plan tegen die tijd in werking zou zijn, wordt domweg niet uitgevoerd. Over de echte grondwet van de EU kon trouwens al helemaal niet worden gedebatteerd.

De verkeerde vraag over soevereiniteit.

De EU groeit aaneen, en niet alleen op economisch gebied door de expanderende interne markt. Ook en vooral op het gebied van de kerngebieden van de staatssoevereiniteit: op militair gebied, op het gebied van interne veiligheidszaken en externe grenscontrole.

De EU bezit formele en onafhankelijke bevoegdheden betreffende externe grenscontroles. Ofschoon er (nog) geen eigen grenspolitie is, controleren de “grenswachten van de lidstaten” al de externe grenzen op grond van “gemeenschappelijk belang”, met gemeenschappelijke instrumenten (het Schengen Informatie Systeem en binnenkort de VIS), gecoördineerd door een gemeenschappelijk “agentschap”. Voor iemand die Europa in willen komen als vluchteling of immigrant en niet beschikt over het noodzakelijke cash geld, is de EU al lang een aaneengesloten gebied geworden, dat niet begint bij de externe grenzen die gedeeltelijk van prikkeldraad en muren zijn voorzien. De buitengrenzen van de EU zijn dynamisch, ze omvatten de bufferstaten, waarvan de politie en militairen in het belang van de EU tegen de “illegale immigranten”optreden, maar ook het binnengebied van de lidstaten, waar de “derde landen vreemdelingen” aan strenge controles worden onderworpen.

Formeel zijn militaire en externe politiek evenals de politie en het strafrecht alleen onderworpen aan intergouvernementele samenwerking. De EU heeft geen minister van Buitenlandse Zaken, ofschoon de grondwet die post wel zou hebben gecreëerd. Voorlopig treedt de algemene secretaris van de Raad op als een schaduwminister, zijn bevoegdheden omvatten al de coördinatie en ontwikkeling van militaire samenwerking.

Een EU minister van Binnenlandse Zaken bestaat ook niet. Het “Standing Committee on Internal Security” (COSI), dat zou worden opgericht op grond van Artikel III-261 van de EU grondwet en alle EU politie instituten (ook het inlichtingen agentschap-SitCen) samenbrengt, zal ook zonder die wettelijke basis worden opgericht. Voor politie-eenheden verliezen de grenzen tussen de lidstaten steeds meer aan betekenis. Ofschoon er op EU niveau nog geen politiewet is, wordt wel gehandeld alsof hij er al is.

Ten eerste, het Schengen Implementatie Akkoord (SIA) heeft de beginselen vastgelegd van grensoverschrijdend politie optreden.
Ten tweede, op grond van de “war on terror”, heeft de EU een massa nieuwe besluiten en raamwerk besluiten genomen, die bindend zijn voor de lidstaten.
Ten derde, de effectiviteit van “soft law” kan bijzonder goed worden gezien bij de EU-regels over demonstraties en sportevenementen, die voornamelijk bestaan uit bestaande aanbevelingen en “richtlijnen”.
Ten vierde, het netwerk van bilaterale en multilaterale overeenkomsten die zijn gebaseerd op het SIA is nu verrassenderwijs zeer omvangrijk. Soms geven de lidstaten zelfs hun politieagenten wederzijdse bevoegdheden.
Ten vijfde, op grond van het “beschikbaarheidprincipe” zullen de interne scheidingen tussen de politie-databanken in de nabije toekomst ook wegvallen.

De EU politie-wet mag dan een gatenkaas zijn, maar de EU is aanzienlijk meer dan een supranationale organisatie waarin soevereine staten alleen maar samen werken in specifieke individuele gevallen. De EU is (vooralsnog) eerder een incomplete staat. De Commissie als uitvoerende macht van de EU, speelt een groeiende maar niet beslissende rol. Er is geen “EU regering”, de nationale regeringen gaan immers over de Raad van Ministers. In dat proces handelen ze niet onafhankelijk, maar in een samenwerkingsverband. Ze creëren zo een EU-wetgeving, die op nationaal niveau bindend is. De Raad en de Commissie controleren dat.

Het voorbeeld van het EU arrestatiebevel toont duidelijk aan dat er weinig mogelijkheden zijn voor de nationale autoriteiten. Toen het raamwerkbesluit was genomen in juni 2002, prezen de toenmalige roodgroene regering van Duitsland en de conservatief liberale oppositie het als een “antiterrorisme maatregel”. Toen de justitie commissie van het parlement het besluit moest implementeren in een nationale wet, ontdekten de afgevaardigden dat het raamwerkbesluit de fundamenten van het Duitse strafrecht zou aantasten. Het resultaat was een invoeringsbesluit dat gedoemd was om ongrondwettelijk te worden verklaard door het Federale Constitutionele Hof in Karlsruhe. Het Hof durfde echter het raamwerkbesluit zelf niet aan te vallen, uit angst dat de zaak aan het Europese Hof zou worden voorgelegd.(9) EU-wetgeving vernietigt nationale beperkingen en die weg wordt daarom systematisch gebruikt door nationale regeringen. De vorige minister van Binnenlandse Zaken Otto Schily kon op die manier een andere discussie omzeilen bij de introductie van biometrische paspoorten. Een EU aanwijzing, opgesteld met belangrijke Duitse betrokkenheid, was genoeg om een onkritische implementatie te realiseren.

Voor een nieuw en ander debat over de grondwet.

De incomplete EU-staat heeft een democratisch tekort dat niet met een kleine schoonheidscorrectie zou kunnen worden verbeterd. De uitvoerende macht is sterk bevoordeeld bij de wetgevende processen en dat zal zo blijven ook als de Raad in de nabije toekomst besluit dat het Europese parlement met een gekwalificeerde meerderheid moet instemmen met de besluiten. Het door conservatieven en sociaaldemocraten gedomineerde parlement zal, als het erop aankomt, stemmen zoals het ze in hun thuislanden zal worden opgedragen (zoals bij de richtlijnen over het bewaren van telecommunicatie data). (10)
Strengere parlementaire controle zou de EU-politiek daarom alleen maar versnellen, de richting zou niet wijzigen en van democratisering zou geen sprake zijn. Wat in de EU ontbreekt, is een kritisch publiek, dat zelfs op nationaal niveau al nauwelijks zichtbaar is.

Markt liberalisme, militarisering en de ontwikkeling van een repressief apparaat aan de grenzen en in de EU zelf, dat waren de hoofdbezwaren van de tegenstanders van de grondwet. In Frankrijk en Nederland is de bevolking het daarmee eens. Europa heeft een nieuw debat rond de grondwet nodig, waarin de “echte”grondwet van de EU wordt aangepakt.

noten
1) Ferdinand Lassalle, On the Essence of Constitutions, Redevoering op 18 april 1862 te Berlijn, gepubliceerd in de Fourth International, vol 3 (1), januari 1942, p 25-31.
2) OJ L 245, 17.7.2004.
3) Zie Presidency Report on EDSP, Council Document 10418/06, 12.7.2006.
4) Zie Mark Holzberger in Bürgerrechte & Polzei/Cilip 84 (2/2006) p 56-63.
5) Zie Heiner Busch in Bürgerrechte & Polizei/ Cilip 84 (2/2006) p 29-43.
6) Zie Bürgerrechte & Polizei/Cilip 83 (1/2006), p 86 e.v.
7) Zie Tony Bunyan in Bürgerrechte & Polizei/Cilip 84 (2/2006) p 21-28.
8) Raadsdocument 16054, 13 12 2004, zie ook Norbert Pütter in Bürgerrechte & Polizei/Cilip 84 (2/2006), p 9-20.
9) Zie Bürgerrechte & Polizei/Cilip 81 (2/2005), p 87-89.
10) Holzberger, M.: “Aktenberge bis zum Mond”in : Bürgerrechte & Polizei/CILIP 82 (3/2005), p 59-67.

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Heiner Busch, CILIP.)