Privatisering: een meer fundamentele discussie gewenst

Dit hoofdstuk verscheen in het januarinummer van Tijdschrift voor Arbeid en Participatie (TAP)

Wat is privatisering?

Privatisering en het privatiseringsbeleid staan niet op zichzelf. Zij vormen onderdeel van een breed proces en beleid van liberalisering van de economie (ook wel neoliberalisme genoemd) welke ook ontwikkelingen omvat als deregulering, afbreken van belemmeringen op gebieden van internationale handel en investeringen, flexibilisering van de arbeid, verzelfstandiging van (semi-) overheidstaken en bedrijven, en meer in het algemeen: het bevorderen van concurrentie en marktwerking. Bij een en ander staat centraal het geven van het primaat over de economie aan private ondernemingen. Onderdelen van die liberalisering zien wij ook terug bij (semi-)overheidsinstanties en ondernemingen die niet primair geleid worden door het winstoogmerk maar wel zich mede laten (en moeten) leiden door neoliberale principes als marktwerking. Zie bijvoorbeeld de Nederlandse universiteiten en HBO instellingen die onderling wedijveren bij het verkrijgen van onderzoeksopdrachten of bij het werven van studenten uit China.

Het beleid van liberalisering van de economie is het duidelijkst doorgevoerd in de ontwikkelingslanden, vanaf de tweede helft van de jaren zeventig, en in de jaren negentig in de landen van het voormalige Sovjet blok. Daar is het ook onderwerp van beleid van internationale instellingen als de Wereldbank en het IMF (die samen verantwoordelijk zijn voor de aan veel landen opgelegde Structurele AanpassingsProgramma’s – SAP’s), de WereldHandelsOrganisatie -WHO, de regering van de Verenigde Staten (en daarbinnen het duidelijkst door de Departementen van Handel en van Financiën) en ook de Europese Unie welke “open markten” als een van de voorwaarden hanteert voor opneming van andere Europese landen in de Europese Unie. Maar ook binnen de rijke westerse (OESO) landen is het vanaf de jaren tachtig dominant geworden.

Deze koersverandering was een vervolg op de bloeiperiode van het ontwikkelen van (semi-) overheidstaken en publieke ondernemingen die in onder andere Nederland op velerlei gebieden veel positiefs gebracht hebben zoals: verbindingen, woningbouw, gezondheidszorg, sociale zekerheid, onderwijs, wetenschappelijk onderzoek, ontwikkeling van de technologie, cultuurinstellingen, en zo meer. In Nederland, maar hier niet alleen, werd dit beleid vooral gedragen door de gedachtestelsels van de sociaal-democratie en de christen-democratie. Achteraf gezien kan men stellen dat met dergelijk beleid de economie structureel werd veranderd. Tegenover private winstmaximalisatie kregen de behoeften van mens en samenleving een sterkere nadruk in de economische beleidsvorming.

Evenwel ontstond er, mede onder invloed van negatieve conjuncturele ontwikkelingen, veel kritiek op deze en andere vormen van collectieve interventies in de economie. Daar was ook wel aanleiding toe, er was terechte discussie over het functioneren in o.a. Nederland van een aantal overheidsvoorzieningen en instellingen: bureaucratisering en verkokering, inefficiënties, onterechte uitkeringen (o.a. WAO), begrotingstekorten, en zo meer. Overigens was er toen al onevenwichtigheid in de beantwoording van de schuldvraag te bespeuren: de ondernemers bleven buiten schot. In Tilburg bijvoorbeeld waren veel textielfabrikanten blij dat zij mensen in de WAO konden “lozen”. In veel ontwikkelingslanden waren vergelijkbare problemen maar dan met een nog grotere omvang en diepgang. Daar werd de beleidsdiscussie steeds meer bepaald door verschijnselen als corruptie, inflatie, enorme tekorten op de staatsbegroting en op de betalingsbalans, en een explosieve groei van de schuldenlast. Maar er was meer. Liberalisering was onderdeel geworden van de “koude oorlog” waarbij het heil van de “markt economieën” werd gesteld tegenover het vastlopen van het model van de staatsgeleide economie, ook wel het “reëel bestaand socialisme” genoemd.

Door een aantal groeperingen is hard gewerkt om dat liberaliseringbeleid te stimuleren. Zie in Nederland bijvoorbeeld de toenmalige campagne van VNO en NCW tegen het beleid van het eerste kabinet Den Uyl. En internationaal werd de Washington-consensus (van Wereldbank, IMF en de VS regering) geschraagd door het werk van intellectuelen uit de school van Von Hayek, en van de Chicago School (Friedman e.a.) die in Chili hun eerste experimenten konden uitvoeren. Aan deze beleidsverandering zijn ook de namen van politici als Reagan (“reaganomics”), Thatcher en Pinochet verbonden. Er is veel gelobbyd om het neoliberale gedachtegoed in praktijk te brengen.

Hoe terecht ook het beleid van de jaren 1945-1980 ter discussie gesteld mocht worden, helaas vond er toen geen discussie ten gronde plaats, geen principiële discussie. Het was vooral een strijd op ideologisch niveau waarbij de theoretici van de collectieve en op behoeften gerichte interventies zich in het defensief lieten drukken, een houding die werd versterkt na het vallen van de Berlijnse Muur.

Kritiek op het liberaliseringbeleid waaronder de privatisering

Heden ten dage is er ook in Nederland een groeiende twijfel over de zinvolheid van de liberalisering van de economie. Maar wij lopen achter. Want al vanaf de jaren tachtig was er veel kritiek op dat beleid te beluisteren in veel ontwikkelingslanden en in andere OESO landen. En ook in sommige transnationale organen, UNICEF bijvoorbeeld luidde in 1984 al de noodklok over de uit de SAP’s voortvloeiende verslechteringen van de positie van kinderen in nogal wat landen.

Die kritiek ontstond naar aanleiding van verschillende concrete ervaringen die al dan niet terecht gekoppeld worden aan het liberaliseringbeleid. Enkele voorbeelden:
-De welvaart- en inkomensongelijkheden (zie o.a. de Human Development Reports van de Verenigde Naties) zijn wereldwijd en ook in Nederland sinds 1980 alsmaar toegenomen. En in de landen van het voormalige Sovjetblok zijn de inkomens en de welvaart drastisch afgenomen, enkele landen zijn nu pas weer op het peil van 1991.
-Ook de milieudegradatie groeit: volgens het 2002 Living Planet Report van het World Wildlife Fund werd in 2001 de biologische capaciteit van de aarde met 20 % overbelast. Er zijn vele directe milieu gevolgen die aan privaat ondernemen worden gekoppeld: ontbossing, beschadigen en verdwijnen van koralen, degradatie van agrarische en visgronden, opwarming van de aarde, om maar enkele voorbeelden te noemen.
-De schuldencrisis die mede aan het optreden van buitenlandse ondernemingen wordt verbonden (leningen, exportkredieten, e.d.) en de SAP’s leiden tot verslechteringen van de levensomstandigheden in veel ontwikkelingslanden, o.a. door bezuinigingen in collectieve voorzieningen;
-De privatisering van kennis keert zich tegen het algemeen belang in het bijzonder tegen dat van de armere lagen van de bevolking. Een voorbeeld: tijdens de in 2002 in Den Haag gehouden conferentie over biodiversiteit was een van de discussiepunten het verschijnsel dat Amazone-indianen minder recht hebben op een door hen ontdekte medicinale plant omdat een internationaal farmaceutisch bedrijf daarop patent heeft verworven. Een ander en internationaal veel bediscussieerd voorbeeld is dat van een rijstvariëteit die boeren en boerinnen in India zelf ontwikkeld hadden maar waarop een multinational het patent heeft verworven zodat zij (de agrariërs) de zaden bij dat bedrijf moeten kopen. En zeer recentelijk krijgt het schandaal van de voor Afrikanen veel te dure Aids-remmers veel aandacht.
-De privatisering van de waterleiding in Cochabamba (Bolivia) en elders leidt in nogal wat gevallen tot uitsluiting van de armen van de toegang tot schoon water.
-Dergelijke uitsluitingen zien wij ook bij het in snel tempo geprivatiseerde onderwijs en de gezondheidszorg in veel landen.
-Kleine bedrijven in de landbouw, visvangst en ambachten worden weggeconcurreerd, de meeste mensen die daar werken vinden elders geen emplooi.
-Er doen zich in nogal wat internationaal opererende bedrijven steeds opnieuw erbarmelijke arbeidsomstandigheden voor, o.a. bij de productie van kleding (“schone klerencampagne”) en schoeisel, bij de beloning van koffieboeren en -boerinnen (niet voor niets is er de Max Havelaar campagne), bij het slopen van schepen, in de vrouwenhandel en de kinderarbeid. En in het toerisme zien wij verschijnselen als de overerotisering van vrouwenbeelden.
-Grote bedrijven “hoppen” van land naar land. Uit recente krantenknipsels: Philips verplaatst bedrijvigheden van Frankrijk naar Hongarije, van Hongarije naar Azië, van Mexico naar China, van Polen naar Azië, en van China naar Vietnam.
-En het volledig “opengegooide” Argentinië is inmiddels in een haast uitzichtloze crisis is geraakt.

Tegenover deze kritiek kunnen ook voorbeelden van het tegendeel worden ingebracht. Zo werd tijdens de recente in Kyoto gehouden Waterconferentie van de Verenigde Naties gewezen op verschillende voorbeelden van privatisering van de waterleiding die geleid hebben tot verbetering van de voorziening. Bovendien, een veel gehoord argument, hebben ook staatsgeleide economieën milieudegradatie en ongelijkheid in de hand gewerkt.

Ook in Nederland wordt het lijstje van concrete negatieve ervaringen met de vermarkting van de samenleving alsmaar langer. Niet voor niets heeft sinds het tweede paarse kabinet het Ministerie van Economische Zaken en zeker ook de Tweede Kamer steeds meer aarzeling bij privatisering en liberalisering. Enkele voorbeelden die nu nogal eens in discussies boven komen:
-De verzelfstandigde Nederlandse Spoorwegen moest “zonodig” toewerken naar introductie op de beurs. Dat leidde tot een beleid gericht op winstmaximalisatie hetgeen ten koste ging van personeel en onderhoud. Daarnaast moest er “zonodig” concurrentie op het spoor komen.
-Ten tijde van de crises vanwege MKZ en varkenspest werden om redenen van afzetmarkten tienduizenden dieren onnodig afgemaakt.
-KPN: de vergrootte concurrentie heeft bijvoorbeeld in de telefoontarieven duidelijke voordelen. Maar ook deze onderneming is actief in het grote spel van fusies en van het opkopen van dure licenties. Nu kent het bedrijf hoge schulden en moeten duizenden personeelsleden vetrekken. Wat zal dat op termijn betekenen voor de kwaliteit van de dienstverlening?
-Luchthaven Schiphol NV: deze onderneming wil bovenal uitbreiden. Daarbij begon zij ook al voorbereidingen te treffen voor het opkopen van vlieghavens en voor andere vormen van expansie in het buitenland, “wij moeten groeien” is het adagium. Waar is dat goed voor? Nu al is er teveel uitstoot van gassen, lawaai, beslaglegging op schaarse grond, en toenemend gevaar voor omwonenden.
-De macht van kabel- en “bredere” mediamaatschappijen groeit, steeds meer wordt gevreesd dat zij straks bepalen wat wij op TV mogen zien. Wanneer neemt Murdoch het bijna failliete UPC voor een prikje over?
-Er zijn veel klachten over de opheffing van kleine postkantoren, bankfilialen, winkels, buslijnen, e.d. in dorpen en stadswijken.
-Huisartsen en vroedvrouwen die individueel moeten onderhandelen met dikwijls twintig of meer verzekeringsmaatschappijen. Huisartsen mogen geen collectieve akkoorden meer sluiten. Een collectief van vijf vroedvrouwen klaagt in januari 2002 in de Volkskrant dat zij nu met veertig zorgverzekeraars contracten moeten afsluiten met alle specifieke regelingen van dien. En dat terwijl het leeuwendeel van hun patiënten bij twee zorgverzekeraars is aangesloten.
-De neoliberale aanbodeconomie stimuleert een overconsumptie die in landen als Nederland weinig tot niets toevoegt aan ons welzijn omdat het grensnut van de toegenomen consumptie de nul nadert. En dat terwijl milieu en mensen al te zwaar belast worden en internationaal de ongelijkheid groeit.
-Onder invloed van de WHO onderhandelingen over de liberalisering van de handel in diensten (de GATS, General Agreement on Trade in Services) dreigt dat het onderwijs nog verder wordt gecommercialiseerd. Wat zal in de nabije toekomst voorop staan: winst maken of goed onderwijs?
-Naar aanleiding van de komende herziening van het zorgstelsel in de richting van meer marktwerking waarschuwde het Centraal Planbureau begin 2003 voor kwaliteitsdaling, kostenstijging en concentratie van macht.
-Pensioenfondsen moeten hun grote beleggingen in aandelen bekopen met de dreiging van niet meer (volledig) te kunnen voldoen aan hun verplichtingen.
-En ook Nederland ontkomt niet aan schaamteloze uitwassen van vrij ondernemersschap. Zie bijvoorbeeld de verrijking van “topondernemers”, en het creatieve boekhouden bij Ahold en Baan. En Worldonline bleek inderdaad de “gebakken lucht” te zijn waarvoor indertijd demonstranten bij de beurslancering waarschuwden.

Ook in andere OESO landen neemt de kritiek sterk toe naar aanleiding van diverse schandalen. Enkele voorbeelden: energiecrisis in Californië; boekhoudschandalen bij ENRON en Worldcom in de VS; grote consultants mixen controlefuncties met adviesfuncties; in Keulen valt het kabelnet als gevolg van verwaarlozing en overbelasting regelmatig uit; in Frankrijk wordt de achterban van Le Pen voor een groot deel gevormd door weggeconcurreerde boeren, zelfstandigen en werkloze arbeiders; in Engeland zijn grote problemen (verschraling, vertragingen, ongelukken) bij de spoorwegen; in de VS heeft de geprivatiseerde gezondheidszorg geleid tot een aanbodeconomie met een explosieve stijging van de uitgaven (met afnemende meeropbrengsten) en met 43 miljoen onverzekerden; in Frankrijk recentelijk het Vivendi schandaal.

De kritiek op het gebrekkig functioneren van het private ondernemersdom strekt zich verder uit dan alleen schandalen en allerlei maatschappelijke en ecologische gevolgen. De critici gooien de bal steeds meer terug en betwisten de rationaliteit van de private wijze van ondernemen. Zo komt er meer discussie over allerlei vormen van inefficiëntie van particuliere bedrijven.

Principiële discussie is dringend nodig
Het tij keert. In Washington wordt al gesproken over Augmented Washington Consensus waarin aan de oorspronkelijke maatstaven andere worden toegevoegd, zoals responsible corporate governance, en social safety nets, aldus Dani Rodrik (1). Het wordt steeds duidelijker dat het neoliberalisme zijn claim dat het dé oplossingen biedt voor allerlei maatschappelijke en ecologische problemen niet kan waarmaken. Maar het gevaar is niet denkbeeldig dat opnieuw op een oppervlakkige en ideologiserende manier gediscussieerd wordt over de wijze waarop de economie moet worden ingericht en met name over de rol van private ondernemingen daarbij. Daarmee kunnen te gemakkelijk de oorzaken van de hiervoor genoemde verschijnselen gezocht worden bij het private ondernemingsdom.

In een meer principiële discussie zouden de volgende onderwerpen en vraagpunten aan de orde kunnen komen:

Democratisch tekort: wie heeft het voor het zeggen? De concurrentie leidt tot concentratie, dus tot oligo- en monopolievorming. Het gaat om grote maatschappelijke belangen, maar het is Philips die beslist dat de productie wordt overgeplaatst van Terneuzen naar Polen, om maar eens een voorbeeld te noemen. Internationaal zie je allerlei overlegvormen tussen grote transnationals en overheden, maar die onttrekken zich volledig aan de democratische controle. Zie het voorbeeld van de Transatlantic Business Dialogue – TABD. CEO spreekt in dat verband van “lobbycratie” in Europa (2). Een ander actueel voorbeeld betreft de onderhandelingen over de GATS: doordat er gelekt is uit de WTO-ambtenarij is bekend geworden dat Nederland in de voorbereiding van die onderhandelingenverregaande liberaliseringposities inneemt: pas door dat lekken (en door attente actievoerders) hebben kamerleden bezorgde vragen kunnen stellen. Noorena Hertz spreekt van een “stille overname” waarbij zij niet alleen op deze verschijnselen wijst maar ook op andere zoals het ontplooien door ondernemingen van activiteiten die eigenlijk buiten het directe eigen domein liggen; in Nederland kennen wij onder meer het verschijnselen van sponsering.
Kernvraag I gaat derhalve over het primaat bij de bepaling van de ontwikkeling van de economie: moet die liggen bij het private bedrijfsleven of bij de politiek dus de organen van de parlementaire democratie?

Tegenstelling tussen publieke taken en winstoogmerk: voorop moet staan dat basisbehoeften altijd bevredigd worden en dat een aantal publieke voorzieningen blijft draaien en voor iedereen beschikbaar. En dat komt bij privatisering gemakkelijk onder druk te staan. Bij particuliere bedrijven gaat het allereerst en in laatste instantie om winst maken. Dat wordt beschouwd als hun goed recht. Daar is natuurlijk steeds meer “verantwoord ondernemen” bijgekomen (alhoewel “op vrijwillige basis”), en verder zijn er enkele controle-instanties gekomen. Maar bij private ondernemingen zijn het bevredigen van een behoefte en duurzaamheid eerst en vooral afgeleiden van het streven naar winst. Dat zie je heel scherp bij kwesties als Aids-remmers, malariamedicijnen, opheffen van kleine postkantoren, verwaarlozing van het spoornet, ENRON, Andersen, bouwfraude, en zo meer. Er is een notitie van SOMO over de overname van energiebedrijven van Utrecht en Eindhoven door ENDESA uit Spanje. Dat bedrijf heeft een slechte naam omdat het steeds winst voorop stelt, ten kosten van werknemers en gebruikers. Het “verantwoord ondernemen” komt snel onder druk te staan als de onderneming in de problemen komt d.w.z. verliezen lijdt.
Kernvraag II: wat staat bij de inrichting van de economie voorop: de basisbehoeften van mens en natuur? Of de winstgevendheid van private ondernemingen?

Tegenstelling tussen individuele kosten en maatschappelijke kosten: ook dit probleem heeft te maken heeft met het winstoogmerk. Particuliere bedrijven zijn gedwongen te streven naar minimalisering van de bedrijfskosten, vandaar dan ook dat men allerlei maatschappelijke kosten niet meerekent tenzij men er toe gedwongen wordt, zie bijvoorbeeld de discussie over ecotaxen. Wie draait er op voor de kosten van werklozen, zieken, milieudegradatie? Eigenlijk moet het voorzorgprincipe dat de Europese Unie kent dwingend gelden voor bedrijven. Als dergelijke kosten zouden worden meegenomen bij bijvoorbeeld het vigerende stelsel van nationale rekeningen, dan zou wel eens duidelijk kunnen worden dat er sinds 1980 geen sprake is van economische groei maar van economische achteruitgang. Zie bijvoorbeeld de rekenexercitie van het RIVM over de milieuschade in Nederland in 20003: die schade was groter dan de toename van het BNP.
Kernvraag III: is het conflict tussen individuele kosten en maatschappelijke kosten ten principale oplosbaar binnen een stelsel waarin het economisch primaat ligt bij het private bedrijfsleven?

Groeidwang: Alhoewel op verschillende maatschappelijke en ecologische gronden beredeneerd zou kunnen worden dat in landen als Nederland er eerder sprake zou moeten zijn van krimpeconomie (Goudzwaard heeft het over “economie van het genoeg”) heerst in het publieke debat duidelijk het vertoog van “economische groei moet!”.(4) Vandaar dan ook de steeds weer geuite zorg om het aarzelende consumentenvertrouwen en de afnemende investeringsbereidheid. Maar wat voor zin heeft een dergelijk streven behalve dan dat bedrijven winst moeten maken en dat misschien de werkgelegenheid bedreigd wordt? Ons (Nederlands) welzijn neemt met al die “groei” niet toe, in feite blijkt bij “anders rekenen” dat zoals gezegd sprake is van economische achteruitgang. Voorzover er problemen van armoede en verwaarlozing zijn, zijn dat eerder kwesties van verdeling dan van absolute tekortkomingen.
Kernvraag IV: is krimpeconomie mogelijk in een stelsel waarin het economisch primaat ligt bij het private bedrijfsleven?

Concurrentie in plaats van solidariteit: het stelsel van het private ondernemersdom heeft onder meer concurrentie als kenmerk en noodzaak. Daarbij gaat het om meer dan alleen maar concurrentie tussen bedrijven. Het gaat ook om, ten eerste, allerlei vormen van externe concurrentie: tussen regio’s, landen en volkeren, en groepen van landen en volkeren, tussen sociale lagen als klassen, seksen, leeftijdsgroepen, etnische groeperingen, en zo meer.Ten tweede gaat het ook om allerlei vormen van interne concurrentie: tussen dochterondernemingen, afdelingen, arbeidsgroepen en zelfs individuen. Mensen en collectiviteiten van mensen worden continue tegen elkaar opgejaagd. Dat heeft allerlei schadelijke gevolgen, op individueel niveau maar ook op het niveau van de samenleving als geheel. En daarbij komen fundamentele waarden als solidariteit, sociale rechtvaardigheid en duurzaamheid onder druk te staan.
Kernvraag V: is binnen het vigerende stelsel de concurrentie dusdanig in te dammen dat het primaat gelegd kan worden bij waarden als solidariteit, sociale rechtvaardigheid en duurzaamheid?

Efficiëntie:Aan particuliere bedrijven wordt meestal een hogere graad van efficiëntie toegekend dan aan publieke ondernemingen. In het voorgaande is dat argument op verschillende plaatsen al betwistbaar gesteld. Steeds weer blijken de inefficiënties van de door private winst geleide producties en dienstverleningen. De kosten van marketing waaronder reclame groeien de pan uit. Steeds meer managers en hun hulpkrachten verrichten werkzaamheden die uit oogpunt van behoeftebevrediging niets voortbrengen en slechts afgeleid zijn van functies als onderlinge concurrentie en financiering, hoeveel mensen zijn niet improductief bezig? Uit oogpunt van veronderstelde efficiëntie wordt bezuinigd op allerlei uitgaven maar de sociale en milieukosten van die bezuinigingen worden niet in rekening gebracht. Vanwege de groeiverwachtingen en de concurrentie wordt over-investeerd: hoeveel kabels, bijvoorbeeld, liggen er niet al teveel in de grond? Als fabrieken, vervoersbedrijven, boerderijen, winkels, kantoren worden opgeheven, dan ontstaan nieuwe maatschappelijke kosten: werkloosheid en fysieke kapitaalvernietiging: wie draait daar voor op? En er wordt een verspillend consumentengedrag aangepraat: nu weer al die mobieltjes en zo.
Kernvraag VI: zijn private ondernemingen efficiënter dan publieke ondernemingen? Uiteraard hangt de beantwoording van deze vraag mede af van de subvraag: over welke efficiëntie hebben wij het?

Zijn er alternatieven? De roep om privatisering werd in de jaren zeventig en tachtig mede gevoed door allerlei tekortkomingen in de toen heersende stelsels, daarover is hiervoor al het een en ander gezegd.
Kernvraag VII: waren er in die jaren ook andere wegen om die problemen aan te pakken? Daaraan gekoppeld de eerste subvraag: gaat het om correcties op uitwassen en tekortkomingen van het vigerende stelsel of veeleer om principieel andere stelsels? En de tweede subvraag: zijn op dit moment alternatieven denkbaar en implementeerbaar die uitgaan van een principieel ander stelsel?

noten
1 Zie www.globalternatives.nl
2 Idem.
3 Idem.
4 Zie het verslag van Wenske van een discussie over dit onderwerp, eveneens te vinden bij www.globalternatives.nl.

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Lou Keune.)