WTO: Botsing van posities en paradigma’s leidde tot ineenstorting van G4

(Dit is
een vertaling en bewerking van het artikel Clash of positions and paradigms
that led to G4 collapse van Martin Khor, Third World Network, (Genève, 22 June 2007 [1]) vertaling:
Rob Bleijerveld)

Meteen
na het afbreken van de G4-besprekingen in Potsdam kunnen al enkele interessante
conclusies worden getrokken over wat er gebeurde en waarom.

Ten
eerste veranderden de onderlinge relaties tussen de vier (de VS, de EU, India
en Brazilië).

De VS
en de EU zochten eerst toenadering tot elkaar op het gebied van landbouw en
trokken toen samen op door zware druk uit te oefenen op de twee
ontwikkelingslanden voor (grotere) markttoegang voor industriële goederen
(NAMA). Tot dan toe had de EU de VS steeds onder druk gezet om diens
overkoepelende handelsverstorende steun (overall trade distorting support –
OTDS) te verminderen, terwijl de VS van de EU het verder omlaag brengen van
haar landbouwtarieven eiste.

In
Potsdam bood de VS aan om een plafond van 17 miljard dollar aan te brengen voor
zijn OTDS (hetgeen hoger is dan de 15 miljard dollar waar de EU om vroeg en de
12 miljard dollar die de G20 eiste). De EU bood een gemiddelde reductie van
haar landbouwtarieven aan van 50% (lager dan de eis van 54% van de G20 en ver
beneden de 60% die de VS eerder eiste). De EU en de VS konden zich vinden in
elkaars "ambitieverlaging" en waren ze bereid "elkaars zonden te
vergeven". Aansluitend oefenden ze gezamenlijk zware druk uit op India en
Brazilië over NAMA en op India over Speciale Producten (SP).

In hun
verklaringen beweerden de VS en de EU dat ze erg "buigzaam" zijn
geweest en dat dat niet van India en Brazilië kan worden gezegd. De twee
ontwikkelde landen probeerden het afbreken van de besprekingen in de schoenen
van de twee ontwikkelingslanden te schuiven. En het afschuiven van de schuld
gaat nog steeds door, getuige uitspraken van het hoofd van de Noordamerikaanse
onderhandelingsdelegatie bij de WTO, Susan Schwab, waarin deze volhield dat dit
"geen Noord-Zuid breuk" is, en van de Europese handelscommissaris
Peter Mandelson die zei, dat dit "geen Noord-Zuid ontknoping" is.

Een
andere visie bracht de Braziliaanse minister voor buitenlandse zaken Celso
Amorim naar voren in zijn persconferentie na het mislukken van de
Potsdam-onderhandelingen: "Eigenlijk is hier sprake van een Cancún II
waarin twee ontwikkelde landen elkaar vonden in een gemeenschappelijk
ambitieniveau dat voor beiden comfortabel is. Ze verlaagden hun ambitie wat
betreft de OTDS en de toegang voor landbouwproducten tot de markten in
ontwikkelde landen terwijl ze hun hoge ambitie behielden voor NAMA, Special Products
en op andere terreinen. Wij kwamen tot de conclusie dat we bezig waren te
vallen en niet met het bevorderen van een Ontwikkelings Ronde.

Amorim
duidde hiermee op de afspraak over landbouw die de EU en de VS aan de vooravond
van de ministertop in Cancún van september 2003 maakten. Die afspraak leidde
tot grote onsteltenis bij Brazilië (die kort tevoren nog met de VS en de Cairns
Group samenwerkte om de EU te pressen zijn tarieven te verlagen) en India (die
met de EU dacht te kunnen samenwerken om de WTO zo ver te krijgen een meer
gematigde benadering van tariefreducties te accepteren).

Ook in
de slotfase van de Uruguay Ronde-onderhandelingen vonden de EU en de VS elkaar.
Ze tekenden het Blair House Akkoord over landbouw en vergaven elkaars zonden. Daarna
gingen ze gezamenlijk verder totdat de ontwikkelingslanden hun weerstand tegen
de introductie van nieuwe akkoorden voor diensten en intellectueel eigendom in
WTO-verband opgaven.

De
samengang van de EU en de VS, neergelegd in hun landbouwverklaring van augustus
2003, noopte India en Brazilië tot het terzijde schuiven van hun verschillen.
Het zette hen niet alleen aan tot het innemen van een gemeenschappelijke visie
over landbouw, maar ook tot de vorming van de G20.

De
tweede conclusie is dat met de toenadering tussen EU en VS de
ontwikkelingslanden weinig tot niet zullen profiteren van de "verlaagde
ambitie" van de landbouwreuzen.

Centraal
punt van het Doha Programma was het afronden van de niet afgewerkte
agendapunten en de afschaffing (of tenminste een substantiële vermindering) van
de landbouwsubisides van de ontwikkelde landen. Voor het eerst sinds oktober
2005 deed de VS in Potsdam een nieuw aanbod voor de toegelaten OTDS. Het bod
van oktober 2005, een plafond van 23 miljard dollar, was echter niet acceptabel
voor de andere partners, deels omdat de toegepaste OTDS in de VS in 2005 al
19,7 miljard dollar bedroeg.

Maar de
17 miljard dollar die in Potsdam werd genoemd, was in de ogen van Brazilië en
India in het geheel niet toereikend, en dat is ook terecht. De Indiase
handelsminister vertelde de pers dat de Amerikaanse toegepaste OTDS in 2006
slechts 10,8 miljard dollar bedroeg. Hij merkte op: "Het aanbod van 17
miljard dollar is ruim 50% boven dat van het huidige toegepaste niveau. Dat is niet
te billijken, de logica ervan is ver te zoeken. Dit valt niet te
corrigeren."

Nadat
de Potsdam-besprekingen mislukten, probeerde de VS zijn 17 miljard
dollar-aanbod te rechtvaardigen. De Amerikaanse staatssecretaris voor landbouw
Mike Johanns deelde de pers mee: "Dit is een daadwerkelijke vermindering,
dit gaat ons pijn doen, het zal leiden tot een verandering in de wijze waarop
we het landbouwbeleid uitvoeren, het komt neer op minder steun. Noordamerikaans
delegatiehoofd Schwab zei dat indien het OTDS-niveau dat de VS nu aanbiedt in
de afgelopen 9 jaar zou zijn toegepast, dit zou hebben geleid tot reducties in
vijf tot zeven van die jaren. "In de meeste jaren was er sprake van echte
reductie. De VS heeft zich enorm flexibel opgesteld," aldus Schwab.

Wat de
minister zei is slechts gedeeltelijk waar. In vijf recente jaren was de
toegepaste OTDS in de VS meer dan 17 miljard dollar (1999, 2000, 2001, 2004 en
2005). Maar ze vergat er bij te zeggen dat het OTDS-niveau bij de start van de
implementatieperiode van de Uruguay Ronde heel veel lager was, namelijk 7
miljard dollar.

Het
simulatierapport voor binnenlandse landbouwsteun (JOB(06)/151 van 22 mei 2006)
dat samengesteld werd door Canada laat zien dat de toegepaste OTDS van de VS in
1995 7,7 miljard dollar was, in 1996 7,1 miljard dollar en in 1997 7 miljard
dollar. Daarna schoot het omhoog naar 15,1 miljard dollar in 1998, 24,3 miljard
dollar in 1999, 24,1 miljard dollar in 2000, 14,9 miljard dollar in 2002 [3],
10,2 miljard dollar in 2003, 18,6 miljard dollar in 2004 en 19,7 miljard dollar
in 2005.

Het
aanbod van een plafond van 17 miljard dollar betreft geen echte afname, zeker
als dat wordt vergeleken met de niveaus van 1995-1997. En het staat tevens een
grote hoeveelheid "water" toe [2] als men uit gaat van een niveau van
10,8 miljard dollar voor 2006. In elk geval heeft de Indiase minister er
verschillende keren terecht op gewezen – en hij herhaalde dit ook tijdens zijn
Potsdam-persconferentie – dat het bij binnenlandse landbouwsubsidies om strukturele
weeffouten gaat die helemaal niet zouden moeten zijn toegestaan, net zoals de
door de WTO verboden industriële subsidies. "Deze weeffouten hebben geen
ruilkoersen", aldus Kamal Nath. Wat hij bedoelde was dat de EU en de VS
hun binnenlandse subsidies zouden moeten verwijderen en ook zonder daarvoor een
tegendienst te vragen. Het gaat namelijk om strukturele weeffouten en ze kunnen
niet worden geplaatst in een rekenkundige vergelijking die van de
ontwikkelingslanden vraagt om te "geven."

Nu dan
de derde conclusie. De EU en de VS geven ten onrechte de schuld van het
G4-debâcle aan de twee onbuigzame ontwikkelingslanden die niet bereid zouden
zijn geweest iets terug te geven voor hun genereuze aanbod.

Maar
het aanbod van de EU en de VS was alles behalve genereus. Zo beweerden ze
steeds dat ze landbouw al tijdens de Uruguay Ronde liberaliseerden (in ruil
waarvoor ze van de ontwikkelingslanden gedaan kregen dat GATS (handel in
diensten) en TRIPS (handel in intellectueel eigendomsrecht) werd opgenomen in
het WTO-systeem).

De
ontwikkelingslanden kwamen er later achter dat deze claim van
landbouwliberalisering loutere bluf is, want het Landbouw Akkoord van de WTO
bood hen vele sluipwegen om hun binnenlandse subsidiestromen niet alleen voort
te zetten maar zelfs te vergroten.

En de
sluipwegen zijn nog steeds intact. Zelfs bij een eventuele verlaging van de
toegestane OTDS-niveaus tot beneden hun huidige toegepaste niveaus kunnen de EU
en VS nog steeds hun toevlucht zoeken tot de zogenaamde "niet-handelsverstorende"
subsidies in de "Groene Box." Chakravarthi Raghavan, die de
WTO-ontwikkelingen vele jaren volgt, zegt daarover: "Netto bieden de EU en
de VS niets, en in ruil voor dit nul-offer proberen ze bloed af te tappen van
de ontwikkelingslanden door te eisen dat die snijden in hun industriële
tarieven, hun landbouwtarieven en ook op het gebied van diensten."

"De
ontwikkelingslanden", zo stelt Raghawan, "hebben wel driemaal
dezelfde prijs betaald. Eenmaal in Punta del Este, bij de lancering van de Uruguay
Ronde. Een tweede keer in Marrakesh door zich op voorhand te binden aan nieuwe
verdragen (TRIPS, GATS, en een serie van nieuwe GATT-regels [4]) in ruil voor
de toezegging van de ontwikkelde landen dat die hun handel in landbouwproducten
op de lange termijn ondergeschikt zouden maken aan de GATT-regels. En de derde
keer was in Doha, toen verdere concessies werden gedaan over GATS, NAMA en
meer. En nu wordt van hen verlangd de prijs voor de vierde keer te
betalen!"

In
Potsdam stonden de VS en de EU er op dat Brazilië en India zouden toestemden in
een coëffiënt van 18 voor de "Zwitserse formule" in NAMA. Voor landen
met een gemiddeld tariefniveau van 30% voor industriële goederen betekent dit
dat hun industriële importtarieven gemiddeld met 63% dalen. De ontwikkelde
landen gaven zichzelf een coëffiënt van 10 hetgeen neerkomt op een gemiddelde
daling van slechts 28% voor de EU, 24% voor de VS en 19% voor Japan.

Vergelijk
de eisen van de ontwikkelde landen ook met de 50% gemiddelde reductie voor
landbouw die de EU in Potsdam aanbood. Bij het stellen van een vraag aan de
Europees handelscommissaris Peter Mandelson in Potsdam wees een journalist op
de dubbele standaard die door de EU wordt gehanteerd (dat ontwikkelingslanden
in NAMA met 63% zouden moeten snijden terwijl de EU op landbouwgebied slechts
een 50%-reductie aanbood). Mandelson antwoordde: "U verwart
percentage-reducties met reducties in absolute getallen, dat is een geheel
ander concept. Wat wij van de ontwikkelingslanden vragen te doen, is niet
onredelijk."

Dit
antwoord toont aan dat de ontwikkelde landen de besprekingen over landbouw
willen voeren in termen van percentages die door iedereen gemakkelijk begrijpt,
terwijl ze de NAMA-onderhandelingen in termen van een Zwitserse formule en coëffiënten
voeren die de omvangrijke reducties verbergen die ze eisen van de
ontwikkelingslanden. En deze reducties zijn veel omvangrijker dan de reducties
in NAMA, en ook in landbouw, die de ontwikkelde landen zelf bereid zijn te
accepteren.

Ten
slotte kan ook de conclusie worden getrokken dat de VS en de EU aan de ene en
India en Brazilië aan de andere kant vanuit twee verschillende en tegenstrijdige paradigma's opereren hetgeen uiteindelijk
leidde tot de ineenstorting van de G4-besprekingen en misschien van de G4 zelf.

De
Amerikaanse onderhandelaars stelden zich het genereren van "nieuwe
handelsstromen" als hoofddoel. Hiermee bedoelden ze dat de
ontwikkelingslanden dusdanig diep zouden moeten snijden in hun "gebonden
importtarieven" [5] dat die ver onder het niveau van de huidige toegepaste
of werkelijke tarieven uitkomen.

Wat de
VS en de EU willen, is dat hun ondernemingen meer toegang tot de landbouw-,
industrie- en dienstenmarkten van de ontwikkelingslanden krijgen. Maar dit kan
niet worden gelijkgesteld aan ontwikkeling of aan de Ontwikkelings Ronde.
Schwab probeerde zich uit deze duidelijke tegenstrijdigheid te redden door
tegen de pers te zeggen, dat "het uitgangspunt is dat
handelsovereenkomsten nieuwe handel zouden moeten genereren en mensen uit de
armoede verheffen. Dat is waar voor de Doha Ronde, maar helaas zal dat wat we
hier vandaag hebben geen nieuwe handel genereren". Karan Bhatia,
plaatsvervangend hoofd van de Noordamerikaanse onderhandelingsdelegatie bij de
WTO, vertelde de BBC: "De VS en de EU waren klaar om concessies te doen
maar India en Brazilië waren dat niet. De hoofdeis van de VS is nieuwe
handelstromen, maar zij waren niet bereid die in te willigen." En
Mandelson zei: "We waren niet in staat om commercieel belangrijke
tariefwijzigingen van de ontwikkelingslanden te verkrijgen als een redelijke
tegenprestatie tot wat wij inzetten bij de Ronde."

Op vele
manieren gaat de argumentatie van de EU en de VS mank. Ten eerste kan niet
worden beweerd dat het snijden van tarieven in ontwikkelingslanden ontwikkeling
oplevert – hoewel het wel meer markttoegang kan opleveren voor ondernemingen
uit de ontwikkelde landen. Ten tweede, zoals Kamal Nath al zei, houdt een
Ontwikkelings Ronde in dat er in de markten van de ontwikkelde landen nieuwe
handelsstromen worden gegenereerd voor de ontwikkelingslanden, en niet
andersom. "De inhoud van ontwikkeling geeft duidelijk aan wie de gevers
zijn en wie de ontvangers in deze Ontwikkelings Ronde. Nu zijn (met de eisen
van de rijke landen) de gevers ontvangers geworden en de ontvangers zijn de
gevers geworden." Ten derde negeert het volhouden dat de
ontwikkelingslanden de tarieven moeten verlagen tot beneden hun huidige
toegepaste tarieven het feit dat vele ontwikkelingslanden, waaronder India en
Brazilië, in recente jaren zelf al substantiële liberaliseringen hebben
doorgevoerd waardoor hun toegepaste tarieven al beduidend lager liggen dan de
gebonden niveaus.

In de
WTO wordt erkend dat landen die autonome liberaliseringen uitvoeren "krediet"
zouden moeten krijgen. In feite hebben deze landen al "nieuwe
handelsstromen" gegenereerd door de verlaging van hun toegepaste tarieven.
Maar in plaats van deze landen krediet te verschaffen of te bedanken voor hun
akties zijn, proberen de EU en de VS hen juist te bestraffen door hun autonome
liberaliseringen buiten beschouwing te laten en tegelijkertijd te eisen dat ze
nu drastisch snijden in hun gebonden tariefniveaus. Deze landen worden
daadwerkelijk bestraft, want hadden ze destijds géén autonome liberalisering
doorgevoerd dan waren hun toegepaste tarieven niet zo laag geweest als nu en
dan zouden ze nu ook niet de huidige druk het hoofd hoeven te bieden om de
gebonden niveaus onder die van de toegepaste tarieven te brengen.

Het
bovenstaande leidt tot de conclusie dat de ontwikkelde landen nooit
geïnteresseerd waren in de ontwikkeling of de belangen van ontwikkelingslanden
toen ze in 2001 het Doha Werk Programma lanceerden. Ze moesten het wel de Doha
Ontwikkelings Agenda en later de Doha Ontwikkelings Ronde noemen om de
ontwikkelingslanden over te halen mee te doen aan een nieuwe
onderhandelingsronde. Nu eisen de ontwikkelingslanden dat er open kaart wordt
gespeeld, en dat de onderhandelingen werkelijk een ontwikkelingskarakter
krijgen. En, als antwoord, zeggen de EU en de VS dat ze "nieuwe
handelsstromen" willen van de ontwikkelingslanden om gestand te doen aan
hun landbouwaanbod. Maar dat landbouwaanbod stelt niet veel voor en op enkele
belangrijke punten zelfs helemaal niets.

Noordamerikaans
delegatiehoofd Susan Schwab moest haar toevlucht zoeken tot de opmerking dat
"nieuwe handelsstromen" (lees: belangrijke reducties van toegepaste
tariefniveaus door ontwikkelingslanden) datgene is dat arme landen uit de
armoede omhoog tilt. Maar de arme landen denken daar anders over. Dat is waarom
de grote meerderheid van hen defensieve belangen hebben in de onderhandelingen
en vecht voor beperking van de mate van liberalisering die ze moeten uitvoeren.

Het was
uiteindelijk de botsing van visies over wat ontwikkeling is en wat ontwikkeling
belemmert in de voorstellen van deze "Ontwikkelings Ronde" die leidde
tot deze nieuwe crisis en impasse in de Doha-onderhandelingen.

Noten
(R.B.):

[1]
Oorspronkelijke titel: "Clash of positions and paradigms that led to G4
collapse." Het engelstalige origineel is alleen tegen betaling te
verkrijgen

via:
http://www.sunsonline.org/ Een
samenvatting is te vinden onder de titel "Development that spelt
failure" (Khor, 25 juni 2007) bij The Star.

[2]
"Water" is een technische term die duidt op de 'ruimte' tussen
niveaus van tarieven of subsidies die afgesproken en dus toegestaan zijn en de
daadwerkelijk toegepaste niveaus. De eis "snijden in water" is
bedoeld om de eigen markttoegang te vergroten. Meer eigen ruimte claimen dan
noodzakelijk geeft de VS de mogelijkheid later meer of andere marktverstorende
subsidies teverstrekken.

[3] In
de oorspronkelijk tekst stond 2000. Ik neem aan dat hier 2002 is bedoeld.

[4] In
de WTO zijn de bepalingen opgenomen die deel uitmaakten van zijn voorloper, de
General Agreement of Tariffs and Trade (GATT).

[5]
Tarieven met een vastgestelde bovengrens.