Het einde van de bijstand

Er wordt gespeculeerd dat de VVD in haar concept verkiezingsprogramma, dat maandag in Rotterdam wordt gepresenteerd, een ingrijpende hervorming van de bijstand zal aankondigen. Mark Rutte was hier als staatssecretaris van sociale zaken eigenlijk al mee begonnen, door de invoering van de Wet Werk en Bijstand (WWB) in 2004.

In Amerika gold de bijstand lange tijd als ‘het Midden-Oosten van de binnenlandse politiek’: iedereen vond dat er iets moest gebeuren, maar niemand had er veel vertrouwen in dat dit ook echt zou lukken. Het leek dan ook een beetje overmoedig dat Clinton in 1991 beloofde om ‘een einde te maken aan de bijstand zoals we die kennen’.

Mede dankzij deze uitspraak won Clinton de verkiezingen, maar vervolgens moest hij er ook nog mee aan de slag. End welfare as we know it, het klonk lekker, maar de nieuwe president had er zelf geen duidelijk beeld bij voor ogen. Vagelijk dacht hij aan een grootschalige inzet van gesubsidieerde banen in plaats van uitkeringen.

De Republikeinen waren ondertussen geïrriteerd dat Cinton hun thema had gestolen. Ze besloten hem voor het blok te zetten met een nog veel radicaler plan. Clinton durfde niet achter te blijven en zette uiteindelijk in 1996 zijn handtekening onder een nieuwe wet. Daarmee had hij voor elkaar gekregen wat zelfs Reagan niet had aangedurfd: een ingrijpende hervorming van de bijstand.

Rampen

Eén van de belangrijkste elementen van de nieuwe wet was de decentralisatie van verantwoordelijkheden naar de staten, die op hun beurt een deel weer doorschoven naar lokale overheden. Een andere vernieuwing was de tijdslimiet: Amerikanen kunnen voortaan tijdens hun hele leven nog maar maximaal vijf jaar bijstand krijgen. Op is op. Het is verder de bedoeling dat staten op grote schaal banen creëren om bijstandsgerechtigden aan het werk te zetten, maar hier kunnen ze vrij eenvoudig onderuit komen.

Een aspect van de hervormingen dat vaak over het hoofd wordt gezien, is de sterke groei van de Earned Income Tax Credit (EITC), een toeslag voor mensen met een laag salaris. De regeling is erg bureaucratisch, waardoor lang niet iedereen die er recht op heeft er ook gebruik van maakt. Toch vormt de EITC inmiddels één van de belangrijkste sociale programma’s die men in Amerika nog heeft.
De Amerikaanse hervormingen hebben spectaculaire resultaten opgeleverd. Het aantal uitkeringen daalde binnen enkele jaren met zestig procent, maar dat zegt nog niet zoveel. Opvallender is dat een groot deel van de bijstandsgerechtigden redelijk goed terechtkwam. Veel mensen vonden werk en zagen hun inkomen stijgen. Miljoenen mensen kwamen mede hierdoor boven de armoedegrens uit.
De rampen die sommige critici hadden voorspeld bleven uit, maar de medaille had wel een keerzijde. Zo had meer dan een derde van de mensen die de bijstand verlieten geen ziektekostenverzekering.

Racisme

Hoewel de armoede afnam, steeg de extreme armoede. Het aandeel mensen met een inkomen onder de helft van de armoedegrens steeg met bijna twintig procent. Van de moeders die de bijstand verlieten had er één op de vijf geen enkel officieel inkomen meer. Hoe ze rondkomen is niet bekend. Meer in het algemeen is er weinig bekend over mensen die hun uitkering verloren zonder werk te vinden.

Critici zeggen dat de daling van de armoede en de stijging van de werkgelegenheid niet te danken waren aan de nieuwe bijstandswet, maar aan de economische boom van de jaren negentig. Voor een deel klopt dit, maar dat is niet het hele verhaal. Tijdens eerdere periodes van hoogconjunctuur hebben mensen aan de onderkant veel minder geprofiteerd. Onder Reagan zijn er minder dan driehonderdduizend mensen boven de armoedegrens uitgekomen, onder Clinton waren dat er 6,4 miljoen.

Hoewel de hervorming dus wel degelijk verschil maakte, moet ook de invloed van de economie niet worden onderschat. Het lijkt erop dat mensen aan de onderkant van de arbeidsmarkt gevoeliger zijn geworden voor de conjunctuur. Zo daalde de werkloosheid onder alleenstaande moeders met een laag inkomen eind jaren negentig sneller dan onder de rest van de bevolking, maar tijdens de jaren van baanloze groei die hierop volgden steeg hun werkloosheid ook weer sneller.
Een naar trekje van de hervormingen is dat ze mede lijken te zijn ingegeven door racisme. Onderzoekers die probeerden te verklaren waarom de ene staat een hardere aanpak heeft dan de andere, kwamen tot de conclusie dat ras een van de belangrijkste voorspellende factoren is. Hoe hoger het percentage zwarten onder de bijstandsontvangers, hoe hardvochtiger de bijstand wordt uitgevoerd.

Beleidstoerisme

Het meest fascinerende van de Amerikaanse hervormingen is dat de resultaten grotendeels gebaseerd zijn op bluf. Geen voorbeeld kan dat beter illustreren dan het programma Wisconsin Works (W-2), het paradepaardje van de Amerikaanse bijstandshervorming. Het programma kreeg een prestigieuze prijs en stond model voor andere staten. Wisconsin werd een favoriete bestemming voor ‘beleidstoerisme’ uit binnen- en buitenland, waaronder ook veel beleidsmakers uit Nederland.

Uitgangspunt van W-2 is ‘work first’: iedereen werkt, niemand krijgt zomaar een uitkering. Tegelijk wordt er ondersteuning geboden in de vorm van kinderopvang, een ziektekostenverzekering en afkickprogramma’s. De uitvoering van de bijstand is grotendeels uitbesteed aan particuliere bedrijven.
Na verloop van tijd bleek dat W-2 voor een groot deel gebakken lucht was. Zo was er geen sprake van dat iedereen aan het werk werd gezet: van de mensen met een uitkering werkte slechts acht procent. Driekwart van de mensen die formeel een cursus volgden, kwam nooit opdagen. In één opzicht was het programma echter extreem succesvol: het aantal uitkeringsgerechtigden daalde in Wisconsin met negentig procent.

W-2 ‘works despite itself’, aldus een commentator. In feite geldt dat ook voor de manier waarop andere staten de bijstand uitvoeren. Mensen besluiten af te zien van de bijstand vanwege het ‘gedoe’, vanwege de vernederende procedures en de hardvochtige sancties, en vanwege het feit dat de overheid expres lang doet over de aanvraagprocedures, waardoor mensen gedwongen worden om naar andere opties uit te kijken.

Vriendjespolitiek

Daarbij maakt het niet zoveel uit wat voor beleid de overheid precies voert. In Creek County, Oklahoma daalde het aantal uitkeringen met dertig procent nog voordat het nieuwe beleid was vastgesteld. Alleen al de boodschap dat uitkeringsgerechtigden hard zouden worden aangepakt, bleek vruchten af te werpen.

Opeens viel er met simpele maatregelen een hoop geld te verdienen, en zulke situaties brengen niet altijd het beste in de mensen boven. New York Times-journalist Jason DeParle beschreef in zijn boek American Dream hoe dat in zijn werk ging. Het geld voor W-2 werd door de uitvoerders zoals Goodwill en Maximus voor een deel gebruikt om opdrachten in andere staten binnen te halen, voor een deel ging het op aan exorbitante bonussen voor de managers, en voor een deel werd het geld simpelweg over de balk gesmeten.

“Goodwill en Maximus, de twee grootste spelers in de privatisering [van de bijstand], werden de twee grootste symbolen van verspilling en misbruik”, zo schreef DeParle. William Martin van Goodwill probeerde zich te verdedigen door te zeggen dat er sprake was van boekhoudkundige vergissingen, maar daarmee kon hij zijn eigen ontslag niet afwenden. Hij is inmiddels zelfstandig adviseur geworden.
De ontwerper van van W-2, Jason Turner, was ondertussen overgestapt naar de stad New York. Hier gaf hij al snel een grote opdracht aan Maximus, het bedrijf waar hij in Wisconsin al mee had samengewerkt en dat bovendien onlangs zijn schoonvader een baan had bezorgd. Een gemeentelijke toezichthouder stelde dat er sprake was van ‘corruptie, voorkeursbehandeling en vriendjespolitiek’ en wilde het contract ontbinden.

Israël

In een juridische procedure werd geen bewijs gevonden dat Maximus een voorkeursbehandeling had gekregen, maar Turner’s reputatie had een flinke deuk opgelopen, aldus DeParle. Inmiddels heeft Turner zich net als Martin gevestigd als zelfstandig adviseur. Onlangs adviseerde hij Israel over de privatisering van de bijstand. Ook hier kreeg Maximus een contract, waar naar schatting 15 miljoen dollar mee gemoeid is.

Turner en Martin adviseren ook Nederlandse bestuurders bij de invoering van de work firstaanpak, waarbij uitkeringsgerechtigen worden tewerkgesteld. Zo treden zij op als spreker voor Nederlandse delegaties die op studiereis naar Wisconsin gaan. Martin was onlangs nog te gast op een conferentie over work first in Scheveningen.

In Nederland leidde work first aanvankelijk een ondergronds bestaan, totdat experimenten in Den Bosch en Helmond in 2003 in de media kwamen. Destijds was de werkwijze nog controversieel, maar sinds de invoering van de WWB in 2004 is dat razendsnel veranderd.

Gemeenten hebben er voortaan financieel belang bij om het aantal uitkeringen te verlagen, en ze zijn naarstig op zoek naar manieren om dit te bereiken. Methoden die effectief lijken, worden binnen de kortste keren op grote schaal omarmd. Wethouders zijn bovendien in een onderlinge competitie verwikkeld om zich in de media te profileren als de doortastende vernieuwer die nog verder gaat dan de rest.

Brandgevaar

Deze omstandigheden verklaren de vliegensvlugge verspreiding van het verschijnsel work first. Inmiddels zegt meer dan negentig procent van de gemeenten dat ze dit soort tewerkstellingsprojecten hebben. Ook worden sneller sancties opgelegd en moeten aanvragers van een uitkering soms maanden op een beslissing wachten.

Waar gehakt wordt vallen spaanders, dat begint langzaamaan wel duidelijk te worden. Uit een recent FNV-onderzoek bleek dat het aantal bezwaarprocedures tegen de sociale dienst sinds de invoering van de WWB met een derde is toegenomen, terwijl de klachten ook vaker terecht blijken te zijn. In Rotterdam, Amsterdam en Heerhugowaard sloeg de lokale ombudsman alarm over de manier waarop de gemeente tewerk gaat bij controles van bijstandsgerechtigden.

In Amsterdam werd eind vorig jaar een tewerkstellingsproject stilgelegd door Bouw- en Woningtoezicht vanwege brandgevaar, nadat er eerder al een ongeluk met een zaagmachine had plaatsgevonden. Een tewerkstellingsproject in Schiedam werd op de vingers getikt door de Arbeidsinspectie, ironisch genoeg kort nadat de staatssecretaris zich lovend over dit project had uitgelaten. En het was nota bene de VVD die onlangs in Hilversum de wethouder aan de tand voelde naar aanleiding van klachten over misstanden bij een work firstproject.

Als gevolg van hun onzekere financiële positie richten gemeenten zich vooral op korte termijnoplossingen om het gebruik van de bijstand te ontmoedigen. Ze zijn terughoudend om te investeren in duurzame oplossingen, zoals scholing. Er dreigt een nieuwe klasse te ontstaan van draaideurwerklozen, die telkens na een tijdelijk baantje weer op straat komen te staan. Tegelijk neemt de armoede onder werkenden snel toe.

Rita Verdonk

Ondertussen is er nauwelijks iets bekend over wat er gebeurt met mensen die afhaken als gevolg van de strengere aanpak. Waarschijnlijk zitten er heel wat tussen die uit zichzelf een baan vinden, of die besluiten om hun opleiding af te maken. Maar waarschijnlijk zijn er ook mensen die tussen wal en schip vallen.
Zo hier en daar ontstaat er verzet tegen work first, van organisaties als de Bijstandsbond, Werken zonder werk, Flexmens en FNV Jong. Maar vooralsnog hebben zij het tij tegen. Work first en de WWB worden algemeen als een doorslaand succes beschouwd. Men kijkt vooral naar de ontwikkeling in het aantal uitkeringen, en dit is licht gedaald in een periode waarin het economisch niet zo best ging.

Natuurlijk valt dit resultaat nog altijd een beetje tegen in vergelijking met de daling van zestig procent die men in Amerika heeft bereikt. Rutte heeft onlangs in Elsevier dan ook aangekondigd dat we de bijstand over vier jaar moeten ‘sluiten’ voor iedereen die niet arbeidsongeschikt is.

Rutte deed zijn uitspraak tijdens zijn strijd met Rita Verdonk om het lijsttrekkerschap van de VVD, waarbij Rutte kampte met een ‘soft’ imago. Het ligt dus voor de hand dat zijn uitspraak mede was ingegeven door electorale motieven. Maar verkiezingsretoriek kan gemakkelijk een eigen leven gaan leiden – zo is de Amerikaanse bijstandshervorming immers ook begonnen.

Tough love

Op 22 augustus was het precies tien jaar geleden dat Clinton zijn nieuwe bijstandswet tekende. Lange tijd was er niets dan lof over deze hervorming. Uiteindelijk zijn bijstandsgerechtigden het meest gebaat bij tough love, zo leek het. Inmiddels groeit echter de twijfel. Zo maakt men zich zorgen over degenen die buiten de boot vallen, waaronder een miljoen alleenstaande moeders die helemaal geen officieel inkomen meer hebben.

De kritiek komt niet alleen van links. Zo schreef Douglas Besharov in een opiniestuk dat zelfs de bijstandsgerechtigden die werk weten te vinden, meestal te weinig verdienen om rond te kunnen komen. Besharov werkt voor het American Enterprise Institute, de rechtse denktank waar ook Ayaan Hirshi Ali onlangs onderdak vond.

Clinton zelf omarmt nog altijd het succes dat hem in de schoot is gevallen, maar ook hij moet toegeven dat daar nog wel wat aan schort. Er moet meer worden gedaan om te zorgen dat mensen een goede opleiding krijgen, het minimumloon moet omhoog en er moeten meer goede banen komen, aldus de oud-president.

In Nederland is het geloof in de voordelen van een harde aanpak van de bijstand vooralsnog wijdverspreid. Het ‘sluiten’ van de bijstand als volgende stap zal zonder twijfel een effectief middel zijn om het aantal uitkeringen verder omlaag te brengen. Het is alleen de vraag of de bijeffecten wel zo aantrekkelijk zijn.

(25 augustus 2006)

Lees hier (pdf) een reisverslag van een beleidsmedewerkers die zich in Wisconsin laat inspireren door Jason Turner en William Martin.

Aanvullingen
Het stuk werd geschreven voor de VVD zijn verkiezingsprogramma definitief naar buiten bracht.

Thijs vulde op de flexmens website het stuk aan met het volgende citaat: “Als het aan de VVD ligt, wordt de AOW-leeftijd niet verhoogd. Dat staat in het concept-verkiezingsprogramma. (…) De VVD zal wel pleiten voor een ingrijpende hervorming van de bijstand. Tijdens de campagne voor het lijsttrekkerschap zei Mark Rutte dat hij de bijstand in fases wilde afschaffen voor iedereen die kan werken. In eerste instantie zou dat gelden voor bijstandgerechtigden tot 27 jaar, vier jaar later voor alle leeftijden. Mensen met een bijstandsuitkering zouden verplicht worden aan het werk te gaan, tegen zestig of zeventig procent van het minimumloon.” (Parool, 23 augustus 2006)

Op Indymedia werd het stuk ook geplaatst, en wel hier Onder het artikel is gediscussieerd in hoeverre de voorspelling in het artikel uitgekomen is, dat de VVD de bijstand af wil schaffen.

(Dit artikel was oorspronkelijk op GlobalInfo gepubliceerd door Dirk Kloosterboer.)