Hoe samenhangend is het economisch en sociaal beleid van de Europese Unie? DEEL 2

(Door Jean-Christophe Defraigne (*), Nederlandse vertaling: Ander Europa) foto Teemu Mantynen cc/flickr protesterende melkveehouders in Brussel in 2009)

Van Gemeenschappelijke Markt (1957) naar Eenheidsmarkt (1993): afbouw van drempels om de vier grote vrijheden van verkeer te verzekeren

De eerste twintig jaar in het bestaan van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) blijven de nationale industriële groepen beroep doen op hun nationale staten om hun concurrentiepositie binnen de gemeenschap te versterken. De steun van de lidstaten aan hun zgn. “nationale kampioenen” in de industrie of dienstensector bestaat in het opleggen van technische barrières voor handel en buitenlandse investeringen, van tegemoetkomingen en een voorkeursbehandeling voor “eigen” nationale firma’s op de nationale openbare markt. De Gemeenschappelijke Markt blijft gefragmenteerd door een politiek van “nationale kampioenen”, hetgeen de mogelijkheid tot rationalisatie van de productiecapaciteit belemmert. Het ontbreken van economische convergentie tussen de regio’s van de EEG wordt dan grotendeels uitgelegd door deze distorsies in de concurrentie en door de hinderpalen voor het vrij economisch verkeer.

Het verscherpen van de mondiale en Europese crisis in het begin van de jaren 1980 – men had het over “eurosclerose”, die samenging met de opkomst van nieuwe Japanse en Oost-Aziatische concurrenten – scheppen de voorwaarden voor een nieuwe versmelting van belangen voor een versterking van de economische integratie in de EEG en een wegwerken van de vele hinderpalen. Samen met Wisse Dekker, voorzitter van Philips, met Pehr Gyllenhammer van Volvo en met Umberto Agnelli van Fiat richten Etienne Davignon, commissaris voor de binnenlandse markt en de industrie en François Xavier Ortoli, ex-voorzitter van de Commissie (1973- 1977) de Ronde Tafel van Industriëlen (ERT) op (*1). Deze lobby van een veertigtal leiders van de grootste Europese multinationals (landen buiten de EEG inbegrepen) verleent steun aan de initiatieven van de Commissie om de Gemeenschappelijke Markt om te vormen tot één sterk geïntegreerde Eenheidsmarkt. De ERT zal zo het Witboek onder het voorzitterschap van Delors (1985) promoten bij hun nationale regeringen. De ERT zet er ook een “waakhond” bij, die moet toekijken of de regeringen van de lidstaten de kalender voor de Eenheidsmarkt wel respecteren (*2).

De Europese Eenheidsmarkt, in werking vanaf 1 januari 1993 herbevestigt de vier grote vrijheden van verkeer (goederen,diensten, kapitaal en arbeid), maar de krachtsverhoudingen zijn nu gewijzigd t.o.v. het Verdrag van Rome. De multinationals drijven nu hun steun aan de Commissie op om de talrijke hinderpalen tussen de lidstaten af te bouwen, vooral technische barrières en subsidies die de intracommunautaire concurrentie vervalsen. In de integratie wordt substantiële vooruitgang geboekt door de wederkerige erkenning en harmonisatie van technische normen en door de integratie van het vervoer en de energie. De invoering van het Europees Monetair Systeem en vervolgens van de Economische en Monetaire Unie met de aanvaarding van de Euro in 1999 versterkt de integratie nog, vooral door het wisselkoersrisico  en de kosten voor wisselkoerstransacties aanzienlijk te doen afnemen. Het elimineren van monetaire belemmeringen vergemakkelijkt het doorstromen van Europese financiële diensten.

In het begin van de jaren 1990 is de EU een economisch geheel geworden waar belemmeringen voor de vier vrijheden aanzienlijk zijn verminderd, enkele strategische sectoren uitgezonderd, waar de strategie van de nationale kroonjuwelen (telecom, nutsvoorzieningen, defensie) blijft voorbestaan. Daarop zal een golf van bedrijfsfusies volgen zonder voorgaande in de Europese geschiedenis, van massale directe buitenlandse investeringen, van grondige ruimtelijke reorganisatie van de productieprocessen van de Europese firma’s over de verschillende lidstaten van de EU (*3).

 Waarom is de grote economische en sociale ongelijkheid tussen de  lidstaten gebleven, ondanks de Eenheidsmarkt van 1993?

Indien men het onderliggende marginalistische argument (*4) an een verband tussen vrije circulatie van economische stromen en economische convergentie onderschrijft, zou men een EU moeten verwachten met grotere sociale samenhang en met een regionale economische ontwikkeling die steeds homogener wordt. Maar dat is niet wat blijkt uit de elementaire indicatoren over de laatste twintig jaar (zie grafiek 1, 2 en 3).

Als sommige lidstaten zoals Ierland dan al een flitsende inhaalbeweging mochten kennen door  een overschrijding van het gemiddelde EU-BBP per inwoner (berekend volgens koopkrachtpariteit, KKP) en in salarissen, blijven staten zoals Portugal, Italië, Griekenland of Bulgarije ver achteraan bengelen of geraken zelfs verder achterop.

Toch waren de tekortkomingen van deze optimistische analyses over de convergentie op basis van het heersende marginalistische paradigma van meet af aan duidelijk. Welbepaalde empirisch verifieerbare verschijnselen verklaren waarom de kracht van de markt ondanks de vier grote vrijheden van circulatie op zichzelf niet in staat is een logica van convergentie te ontwikkelen, die de sociale samenhang van de EU kan versterken.

Toenemend schaalvoordeel en rendement op bepaalde gebieden van onderzoek en ontwikkeling, en het ontstaan van “marshalliaanse districten” vertragen een mogelijke convergentie of zorgen zelfs voor divergentie, zelfs tussen regio’s met weinig belemmeringen voor het vrij verkeer.

Grafiek 1: BBP per inwoner in KKP (Gemiddelde van de EU27= 100 (Eurostat 2015)

Grafiek 2: Gemiddeld salaris in dollar (OESO 2015)

Grafiek 3: Uitgaven voor Onderzoek en Ontwikkeling in % van het BBP(OESO 2015)

Talrijke werken uit de economische aardrijkskunde bewijzen het bestaan van deze “marshalliaanse districten” (*5) of industriële agglomeraties, waarbinnen ondernemingen uit een zelfde activiteitssector zich concentreren in een welomschreven geografische zone (*6). Dergelijke agglomeraties geven de firma’s het voordeel van een grote reserve aan arbeidskracht met een hoge graad aan expertise in een bepaalde sector en leveren hen schaalvoordelen op in de voorziening van grondstoffen en halfafgewerkte producten. Daar komt bij dat deze “Marshall-zones” een verfijnde arbeidsdeling in een activiteitssector toelaten en vaak ook expertise doen ontstaan in de plaatselijke instellingen (universiteiten en onderzoekscentra, bijzondere industriële politiek van de lokale openbare machten). De best gekende voorbeelden zijn Silicon Valley en Route 128 voor de IT-technologie, maar er zijn ook vele voorbeelden van industriële agglomeraties in de EU, zoals de as Bordeaux-Toulouse voor de aeronautica, de Biovalley in de driehoek Mulhouse-Freiburg-Basel voor de farmaceutica en de biomedische industrie, de City van London voor financiële diensten, Stuttgart voor de autonijverheid, Parijs voor de luxe-industrie, … .

Bezuiniging in de opleiding van de werkkracht en toenemend schaalvoordeel van de kennis verklaren de veerkracht van dergelijke industriële agglomeraties, zoals o.m. aangetoond de econoom Paul Krugman. Het voordeel van gecumuleerde en geografisch geconcentreerde ervaring maakt een delokalisatie ver van de Marshallzone immers duur.

Een van de grootste problemen voor de sociale samenhang in de EU is dat om historische redenen de lidstaten van Noordwest-Europa het vroegst industrialiseerden en ook de sterkste hubs ontwikkelden voor de diensten en commandocentra van grote bedrijven. Het gevolg daarvan is dat deze lidstaten de quasi-totaliteit van hoogtechnologische zones met sterke toegevoegde waarde herbergen. Ook enkele regio’s in Zuid- en Oost-Europa hebben Marshallzones ontwikkeld, maar deze zijn veel minder intensief in technologie en menselijk kapitaal en genereren – zie b.v. de autonijverheid – minder toegevoegde waarde.

Het gevolg van de sterke vermindering in de belemmeringen voor het kapitaalverkeer en van de creatie van de Eenheidsmarkt in 1993 was de grootste golf van fusies en verwervingen, die Europa ooit heeft gekend, maar ook dat de grote multinationale firma’s zich vooral gingen concentreren in de lidstaten van het Noordwesten. Met uitzondering van Spanje, waarvan de ondernemingen een externe groeistrategie naar Latijns-Amerika volgen om zo een opslorping door hun Noord-Europese concurrenten te ontlopen (*7).

Het resultaat is een Europese Unie, verdeeld tussen enerzijds een economisch centrum met de commandocentra van de grote multinationals, met de sterkst ontwikkelde financiële diensten en met vermogen tot technologische innovatie, en anderzijds een periferie (de oostelijke en mediterrane lidstaten), die zich moet beperken tot arbeidsintensieve activiteiten (assemblage, toerisme, bouw), ten dele gecontroleerd door grote buitenlandse multinationals. De heterogeniteit van de Europese economische ruimte inzake spitstechnologie verklaart eveneens de verplaatsing van gekwalificeerd personeel van de periferie naar het centrum (brain drain).

De nationale industriële structuur van heel wat perifere EU-landen is zeer wankel geworden vanwege de blootstelling aan de concurrentie van grote Westeuropese multinationals, die veel nationale ondernemingen hebben doen verdwijnen. Vooral in Oost-Europa heeft de “schoktherapie”, die de snelle privatisering en het invoeren van het model van de “Keltische Tijger” (*8) voorzag zijn deze lidstaten compleet afhankelijk gemaakt van de directe buitenlandse investeringen door Westerse firma’s en van de invoer vanuit de oudere EU-lidstaten. Ten gevolge daarvan werden zij economieën met een chronisch tekort op de betalingsbalans, die gefinancierd werden door kapitaalstromen uit West-Europa. Die directe buitenlandse investeringen hebben de productieprocessen in de economieën van de periferie weliswaar gemoderniseerd en de productiviteit in meerdere sectoren verhoogd, maar de landen, die deze investeringen ontvangen kunnen hun comparatief voordeel van lokalisatie verliezen als de multinationals hun productie-eenheden naar andere landen verhuizen. Dit is herhaaldelijk gebeurd, bijvoorbeeld in het geval van Dell, dat in 2005 besloot in zijn Ierse activiteiten te gaan snoeien wegens te duur en naar Polen verhuisde. Of nog, wanneer de VW-groep zijn Spaanse autoproductie afbouwde ten voordele van een versterking van zijn Oost-Europese productie-eenheden (*9).

Veel kapitaal dat van het centrum naar de periferie vloeit wordt ook niet duurzaam geïnvesteerd. De verhoogde integratie van financiële diensten in de EU – vooral, maar niet uitsluitend in de Eurozone – hebben interbancaire leningen van Noordwest-Europa naar de mediterrane of oostelijke periferie bevorderd. Tegelijk werd het daardoor ook makkelijker voor banken uit Noordwest-Europa om staatsobligaties te verwerven in het geheel van de Eurozone en dus ook in de periferie. De instroom van privékapitaal heeft een uitzonderlijk diepe val van de interestvoeten veroorzaakt, wat heeft geleid tot vastgoedzeepbellen in Spanje, Ierland, en in enkele nieuwe lidstaten, ook buiten de Eurozone, en tot een aangroei van de openbare schuld (Griekenland). De stijging van de vastgoedprijzen en van de openbare uitgaven deden een effect van illusoire rijkdom ontstaan en een veralgemeende stijging van de prijzen, die de competitiviteit van vele staten uit de periferie hebben ondermijnd.

Dit leidde in sommige gevallen tot relatieve desindustrialisering (Spanje, Ierland), tot specialisaties die op middellange termijn de betalingsbalans fragiel maakten (toerisme, bouw, vastgoed) en het handelstekort van deze perifere staten nog deden aangroeien. De kapitaalstromen van het centrum naar de periferie hebben zich dus niet altijd vertaald in investeringen in duurzame productiecapaciteit, die de convergentie zou mogelijk maken. Zij hebben soms speculatieve plaatsingen in de hand gewerkt en hebben een financiering van commerciële (Spanje, Oost-Europa) of openbare tekorten (Griekenland) mogelijk gemaakt, wat op lange termijn onhoudbaar bleek. De correctie op deze niet duurzame groei van de jaren 2000 zet zich voort sinds 2008 en heeft de afwezigheid van convergentie op middellange termijn van meerdere perifere economieën in de EU duidelijk aan het licht gebracht.

De ontoereikendheid van de structuurfondsen om convergentie te verzekeren

De Europese structuurfondsen, die bedoeld zijn voor een inhaalbeweging van de minst ontwikkelde regio’s van de EEG/EU en voor economische convergentie, zijn tussen 1975 en het begin van de jaren 1990 gegroeid van 0,08 tot 0,46% van het Europese BBP. Hun aandeel in de Europese begroting is echter gedaald tot ongeveer een derde van het EU-budget in de jaren 2000, hetzij rond de 0,35% van het BBP van de EU. “Agenda 2000” legt in 1999 transferbeperkingen op voor de nieuwe Oost-Europese lidstaten, die er echter het meeste nood aan hebben. Ze hebben slechts recht op 14 miljard euro per jaar, d.i. 2,5% van hun BBP en 137 Euro per inwoner, terwijl Spanje, Griekenland, Portugal en Ierland tussen de 3 en de 5% van hun BBP per jaar ontvingen in het eerste decennium van hun toetreding ^(*10).

Het onderscheid met de integratie van Oost-Duitsland (toch de verst gevorderde economie van de vroegere USSR-satellieten) kan ons slechts verbazen: over 20 jaar ontving het in het kader van de Duitse hereniging transfers ter waarde van 3% van het BBP van het herenigde Duitsland, gefinancierd door de Westduitse belastingbetaler ^(*11) Ondanks deze hulp die relatief gesproken aanzienlijk groter was dan de Europese structuurfondsen hebben de oostelijke Länder de levensstandaard van die van het Westen nog steeds niet kunnen bijbenen ^(*12). Hoewel de Europese structuurfondsen sommige regio’s geholpen hebben bij het ophalen van hun achterstand, is deze hulp niet vergelijkbaar met de transfers die bestaan binnen federale staten als Duitsland of de Verenigde Staten. Bijgevolg laten zij ook niet toe dezelfde effecten in sociale samenhang te bereiken tussen lidstaten of regio’s van de EU.

(*) Jean-Christophe Defraigne is professor internationale economie aan het Institut d’Etudes européennes – Université Saint-Louis, Brussel.

De oorspronkelijke titel van de tekst is L’Union européenne : quelle cohésion économique et sociale? Met toelating van de auteur brengt Ander Europa de Nederlandse vertaling. Dit is het tweede van drie delen; het eerste vindt u hier.

1. (*1) Gillingham, J., op. cit., p. 238.
2. (*2) Green Cowles, M., « L’ERT : les grands industriels et la promotion du marché européen », Milieux économiques et intégration européenne au xxe siecle : la relance des années quatre- vingt, Paris, Comité pour l’Histoire Économique et Financière de France, 2007, p. 238.
3. (*3) Defraigne, J-C., « From national champions to European champions ? The US competition and the evolution of industrial policy in Europe from the Treaty of Rome to the Lisbon Strategy », in Defraigne J-C., De Moriamé, V., et Franck C. (dir.), Which industrial and social policy models for 21st century Europe ? , Louvain-la-neuve, Academia-Bruylant, 2008, p. 63-97.
4. (*4) Zie noot  16 van Deel 1.
5. (*5) Genoemd naar de Britse econoom Alfred Marshall (1842-1924). [Noot van de vertaler]
6. (*6) Dicken, P., Global Shift: reshaping the global economic map in the 21st century, London, Sage publications, 2015 ; Vandermotten, C. et Marissal, P., La production des espaces économiques , Bruxelles, Presses Universitaires de Bruxelles, 2007.
7. (*7) Defraigne, J-C., De l’intégration nationale a l’intégration continentale: Analyse de la dynamique d’intégration européenne des origines à nos jours, Paris, Harmattan, 2004.
8. (*8) Het Keltische Tijger-model verwijst naar Ierland, dat een zeer proactieve politiek voor het aantrekken van vooral Amerikaanse multinationals heeft gevoerd met een fiscaal regime dat transfer pricing vergemakkelijkt, met een ten laste nemen door de Staat (met hulp van Europese structuurfondsen) van de bouwkosten van productie-eenheden voor multinationals, en met het ter beschikking stellen van gekwalificeerde arbeidskracht in de farma- en informaticasector. Dit laatste was mogelijk door het oprichten van technologie-instituten, die een kort beroepsgericht technologisch onderwijs verstrekten.
9. (*9) Artus, P. et Gravet, I., La crise de l’Euro, Paris, Armand Colin, 2012, p. 33.
10. (*10) Michalski, A. « The Enlarging European Union » in Dinan, D. (dir.), Origins and evolution of the European Union, Oxford, Oxford University Press, 2006, p. 284 ; Boillot, J-J., L’Union Européenne élargie : un défi économique pour tous, Paris, La Documentation Française, 2003, p. 162.
11. (*11) Duval, G., Made In Germany : le modèle allemand au-delà des mythes, Paris, Seuil, 2013, p. 129.
12. (*12) Deshaies, M., Atlas de l’Allemagne, Paris, Editions Autrement, 2011, p. 33